Hof van Justitie - C-47/15 - 7-06-2016

Samenvatting

De verzoeker in het hoofdgeding is een Ghanese vrouw die door Franse agenten werd gecontroleerd toen ze in Frankrijk met de autobus op doorreis was vanuit Gent met bestemming Londen. Tijdens deze controle bleek dat ze enkel een Belgisch paspoort op naam van een derde persoon op zak had. Daarop werd door de Franse autoriteiten aan de Belgische autoriteiten om haar overname verzocht. Bovendien werd ze in afwachting van haar overname in vreemdelingenbewaring gesteld in ruimten die niet onder de bevoegdheid van het penitentiaire bestuur vallen.
 
In de eerste plaats vraagt de verwijzende rechter of de artikelen 2, lid 1, en 3, punt 2, van richtlijn 2008/115[1] inhouden dat een derdelander mogelijks illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft wanneer hij op doorreis is als passagier van een autobus en een lidstaat buiten de Schengenzone als bestemming heeft.
 
Het Hof merkt op dat artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115 bepaalt dat deze van toepassing is op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende derdelanders. Uit de definitie in artikel 3, punt 2, van die richtlijn leidt het Hof af dat iedere derdelander die op het grondgebied van een lidstaat aanwezig is zonder te voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot dan wel verblijf of vestiging in deze lidstaat, alleen al daardoor illegaal op dit grondgebied verblijft.
 
In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter of richtlijn 2008/115 zich verzet tegen een nationale regeling waarbij gevangenisstraf wordt gesteld op de illegale binnenkomst van een derdelander op wie de bij deze richtlijn ingevoerde terugkeerprocedure nog niet is toegepast, zelfs wanneer deze onderdaan door een andere lidstaat kan worden teruggenomen.
 
In dit verband vraagt de verwijzende rechter zich met name af in hoeverre het arrest Achughbabian[2] relevant is. In dat arrest had het Hof geoordeeld dat richtlijn 2008/115 zich verzet tegen een regeling waarbij illegaal verblijf wordt tegengegaan met strafrechtelijke sancties. Het Hof had evenwel gepreciseerd dat die richtlijn zich er niet tegen verzet dat een derdelander in vreemdelingenbewaring wordt gesteld om vast te stellen of zijn verblijf al dan niet rechtmatig is. Het Hof had verder gepreciseerd dat genoemde richtlijn zich evenmin verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een gevangenisstraf kan worden opgelegd aan een derdelander op wie de bij dezelfde richtlijn ingevoerde terugkeerprocedure is toegepast en die, zonder geldige reden om niet terug te keren, illegaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft (arrest van 6 november 2011, Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, punt 50).
 
In dit verband merkt het Hof op dat verzoekster binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt. Bijgevolg moet zij met het oog op haar verwijdering worden onderworpen aan de gemeenschappelijke normen en procedures waarin die richtlijn voorziet, zolang haar verblijf niet is geregulariseerd. Dit houdt in dat een terugkeerprocedure worden gevolgd, die bestaat uit verschillende stappen waarvan de volgorde overeenstemt met een trapsgewijze verzwaring van de maatregelen die met het oog op de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit moeten worden genomen. De richtlijn laat, wat vrijheidsbeneming betreft, hoogstens de bewaring in een gespecialiseerde inrichting toe.
 
Bijgevolg mogen de lidstaten om dezelfde redenen als die welke het Hof in het arrest Achughbabian, heeft uiteengezet, niet toestaan dat aan derdelanders voor wie de bij richtlijn 2008/115 ingevoerde terugkeerprocedure nog niet geheel is doorlopen, enkel wegens illegale binnenkomst en het daaruit voortvloeiende illegale verblijf een gevangenisstraf wordt opgelegd, aangezien daardoor de toepassing van deze procedure kan worden belemmerd en de terugkeer kan worden vertraagd, zodat afbreuk wordt gedaan aan het nuttige effect van deze richtlijn.
 
Het Hof voegt hier weliswaar aan toe dat richtlijn 2008/115 de lidstaten niet de mogelijkheid ontneemt om gevangenisstraf te stellen op andere strafbare feiten dan die welke uitsluitend verband houden met illegale binnenkomst, ook in situaties waarin de genoemde terugkeerprocedure nog niet geheel is doorlopen.
 
De Franse regering betoogde dat lidstaten krachtens de artikelen 2, lid 2, onder a), en 6, lid 3, van richtlijn 2008/115 derdelanders die illegaal op hun grondgebied zijn binnengekomen, aan de werkingssfeer van deze richtlijn kunnen onttrekken, en dat zij op grond van artikel 4, lid 3, van de Schengengrenscode sancties moeten stellen op een dergelijke illegale binnenkomst.
 
In de eerste plaats herinnert het Hof eraan dat de lidstaten ingevolge artikel 2, lid 2, onder a), van richtlijn 2008/115 kunnen besluiten deze richtlijn niet toe te passen op derdelanders aan wie de toegang is geweigerd overeenkomstig artikel 13 van de Schengengrenscode, of die door de bevoegde autoriteiten zijn aangehouden of onderschept wegens het op niet-reguliere wijze overschrijden van de buitengrens van een lidstaat, en die vervolgens geen verblijfsrecht hebben verkregen.
 
Uit deze bepaling vloeit voort dat beide situaties waarvoor zij geldt, uitsluitend betrekking hebben op de overschrijding van een buitengrens van een lidstaat. Die bepaling biedt volgens het Hof de lidstaten dan ook niet de mogelijkheid om illegaal verblijvende derdelanders wegens hun illegale binnenkomst via een binnengrens aan de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 te onttrekken. In de tweede plaats herinnert het Hof eraan dat de lidstaten krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115, onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 van dit artikel vermelde uitzonderingen, een terugkeerbesluit moeten uitvaardigen tegen derdelanders die illegaal op hun grondgebied verblijven.
 
Overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 2008/115 kunnen de lidstaten ervan afzien een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen illegaal op hun grondgebied verblijvende derdelanders die door een andere lidstaat worden teruggenomen. Deze bepaling kan volgens het Hof evenwel niet zodanig worden uitgelegd dat ze  de lidstaten de mogelijkheid zou bieden om illegaal verblijvende derdelanders aan de gemeenschappelijke normen en procedures voor terugkeer te onttrekken. Het Hof stelt immers dat  de situatie van een illegaal verblijvende derdelander die wordt teruggenomen door een andere lidstaat, volgens de bewoordingen en de opzet van deze richtlijn onder die richtlijn blijft vallen, en dat de lidstaat die besluit om deze derdelander krachtens deze bepaling aan een andere lidstaat over te leveren, handelt in het kader van de bij genoemde richtlijn vastgestelde gemeenschappelijke normen en procedures.
 
Het Hof preciseert in dit verband dat, aangezien het overleveringsbesluit een van de maatregelen is waarin richtlijn 2008/115 voorziet om een einde te maken aan het illegale verblijf van een derdelander, en het een stap ter voorbereiding van diens verwijdering van het grondgebied van de Unie vormt, de betrokken lidstaat dat besluit voortvarend en ten spoedigste moet nemen, opdat deze derdelander zo snel mogelijk wordt overgedragen aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de terugkeerprocedure. Het Hof merkt op dat het opleggen van een gevangenisstraf aan de betrokken derdelander en het ten uitvoer leggen daarvan de daadwerkelijke verwijdering van die derdelander vertraagt, waardoor afbreuk wordt gedaan aan het nuttige effect van de richtlijn.
 
Ten slotte stelt het Hof dat de lidstaten ingevolge artikel 4, lid 3, van de Schengengrenscode overeenkomstig hun nationale recht sancties moeten stellen op het onrechtmatig overschrijden van de buitengrenzen buiten de grensdoorlaatposten en de vastgestelde openingstijden.
 
Het Hof merkt op dat deze bepaling de lidstaten er niet toe verplicht gevangenisstraf te stellen op de situaties waarop zij betrekking heeft, maar het aan deze lidstaten overlaat de sancties te kiezen die zij daarop wensen te stellen, mits deze sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
 
Daarnaast stelt het Hof vast dat artikel 4, lid 3, van de Schengengrenscode de op de lidstaten rustende verplichting om in sancties te voorzien, beperkt tot “het onrechtmatig overschrijden van de buitengrenzen buiten de grensdoorlaatposten en de vastgestelde openingstijden”, en dat daarvan in verzoekers situatie geen sprake is.


[1] Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).


[2] Arrest van 6 december 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807).