Bestaansmiddelenvoorwaarde bij gezinshereniging: ontwikkelingen in rechtspraak

Laatst gewijzigd in februari 2021

Voor gezinshereniging stelt de Verblijfswet vaak als voorwaarde dat de persoon die zich laat vervoegen beschikt over “stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen”.

Hieronder bespreken we een aantal arresten die dit begrip verduidelijken met betrekking tot:

• bestaansmiddelen: begrip, bedrag en behoefteanalyse
• de herkomst van de bestaansmiddelen
• bestaansmiddelen afkomstig uit een tewerkstelling artikel 60 OCMW-wet of uit tijdelijke tewerkstellingen
• de tegemoetkoming voor personen met een handicap
• de inkomensgarantie voor ouderen

We bespreken de praktijk van DVZ en rechtspraak van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV), de Raad van State (RvS) en het Hof van Justitie (HvJ).

Europese richtlijn

De inkomensvereiste komt voort uit richtlijn 2003/86/EG over gezinshereniging met derdelanders, maar wordt in België ook toegepast op gezinshereniging met Belgen die geen gebruik maken van het vrij personenverkeer. Uit vaste rechtspraak volgt dat de inkomenseis voor Belgen richtlijnconform geïnterpreteerd moet worden nu de Belgische wetgever ervoor koos om Belgen op vlak van gezinshereniging op dezelfde wijze te behandelen als derdelanders. Volgens richtlijn 2003/86/EG mogen lidstaten het bewijs vragen van stabiele en regelmatige inkomsten “die volstaan om het gezin te onderhouden, zonder een beroep te doen op de sociale bijstand van de gastlidstaat”. In de richtlijn wordt het begrip ‘stabiele en regelmatige inkomsten’ dus geplaatst tegenover het begrip 'sociale bijstand'.

Hof van Justitie

Uit die tegenstelling volgt volgens het Hof van Justitie dat het begrip 'sociale bijstand' in de richtlijn betrekking heeft op bijstand van de overheid, waarop de gezinshereniger beroep doet omdat hij niet beschikt over voldoende inkomsten om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien en die daardoor tijdens zijn verblijf dreigt ten laste te vallen van de sociale bijstand van de gastlidstaat. Het gaat om bijstand die in de plaats komt van inkomsten om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van bestaan en niet op bijstand ter dekking van bijzondere, individueel bepaalde noodzakelijke kosten van bestaan of op inkomensondersteunende maatregelen (HvJ 4 maart 2010, Chakroun, nr. C-578/08).

België: referentiebedrag en behoefteanalyse

Het begrip 'sociale bijstand' in de zin van de richtlijn komt in België overeen met de tarieven van het (equivalent) leefloon. Personen met een vast inkomen boven het leefloontarief kunnen dus niet ten laste vallen van de Belgische sociale bijstand in de zin van de richtlijn.

Toch bepaalt de Belgische Verblijfswet dat de bestaansmiddelen minstens gelijk moeten zijn aan 120% van het leefloon tarief ‘persoon met een gezin ten laste’. Dat is slechts een referentiebedrag:

• Stabiele en regelmatige inkomsten boven dat bedrag zijn zeker voldoende. Het Grondwettelijk Hof oordeelde dat zodra het inkomen gelijk is aan of hoger is dan het wettelijke referentiebedrag, DVZ geen verder onderzoek mag doen naar de hoogte van het bedrag van de bestaansmiddelen (Grondwettelijk Hof 26 september 2013, nr. 121/2013).
• Onder dat bedrag mag DVZ de aanvraag gezinshereniging niet automatisch weigeren (artikel 12bis, §2, vierde lid Vw). DVZ moet dan eerst een individuele behoefteanalyse maken om te bepalen welke bestaansmiddelen nodig zijn om in de behoeften van het gezin te voorzien, zonder ten laste te vallen van de sociale bijstand. Normaal gezien zouden stabiele en regelmatige inkomsten boven de Belgische bijstandsnorm dus moeten volstaan. Toch voorziet de Belgische Verblijfswet dat DVZ een individuele behoefteanalyse moet uitvoeren bij elk inkomen dat lager is dan 120% van het leefloon tarief ‘persoon met een gezin ten laste’. Voor het onderzoek van de individuele behoefteanalyse maken de aanvragers best zelf alle nuttige informatie en bewijzen over hun financiële situatie over aan DVZ op het moment van de aanvraag gezinshereniging.

Praktijk DVZ

Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) interpreteert de voorwaarde dat de gezinshereniger moet beschikken over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen zo dat de bestaansmiddelen afkomstig moeten zijn van de gezinshereniger zelf. De gezinshereniger is de Belg of derdelander die een familielid wil laten overkomen of inschrijven.

Daarom houdt DVZ geen rekening met de bestaansmiddelen van het familielid dat gezinshereniging vraagt. Bijvoorbeeld als het familielid de aanvraag in België indient en tijdens de aanvraagprocedure al werkt en eigen inkomsten heeft. DVZ neemt evenmin de bestaansmiddelen in aanmerking van derden, zoals andere inwonende familieleden van de referentiepersoon.

RvV-rechtspraak

In tal van arresten oordeelde de RvV dat DVZ zich daarvoor baseert op een te enge en verkeerde lezing van de Verblijfswet (zie o.m. RvV nr. 192.731 van 28 september 2017; RvV nr. 191.456, 5 september 2017; RvV nr. 163.345 van 1 maart 2016; RvV nr. 163.344 van 1 maart 2016; RvV nr.161.476 van 5 februari 2016; RvV nr. 145.913 van 21 mei 2015; RvV nr. 126.996 van 14 juli 2014).

• Volgens de Verblijfswet (Vw) moet de Belg aantonen dat hij 'beschikt' over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen. De Verblijfswet stelt geen vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen waarover de Belg beschikt, noch ratione personae, noch ratione loci. Bijgevolg kunnen ook inkomsten die in het buitenland gegenereerd worden, in overweging genomen worden. De bestaansmiddelen moeten evenmin rechtstreeks uit tewerkstelling voortvloeien
• Ook de voorbereidende werken bij de Verblijfswet stellen geen vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen van de persoon die zich laat vervoegen.
• Het woord "beschikken" wordt in Van Dale gedefinieerd als “1. beslissen over: afwijzend op iets beschikken; 2. gebruikmaken van: vrij (kunnen) beschikken over” en in Wolters als “1. gebruik kunnen maken (van iemand of iets); 2. beslissen over”. Uit deze definities kan niet afgeleid worden dat een Belg niet zou kunnen beschikken over, of gebruikmaken van, het inkomen van zijn partner
• Volgens DVZ zal, met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid, vermeden kunnen worden dat het familielid tijdens zijn verblijf ten laste komt van de sociale bijstand als de Belg in eigen hoofde over bestaansmiddelen beschikt. De RvV gaat daarmee niet akkoord en wijst erop dat het verlies van toereikende bestaansmiddelen steeds een latent risico blijft. Ongeacht of die middelen persoonlijk, dan wel van de echtgenoot afkomstig zijn. De RvV verwijst hiervoor naar rechtspraak van het Hof van Justitie over een Unieburger en zijn partner (HvJ C-408/03, Commissie/België, van 23 maart 2006). De RvV ziet niet in waarom het risico op verlies van toereikende bestaansmiddelen anders ingeschat moet worden voor een Belg en zijn familie.
• De RvV verwijst ook naar artikel 221 Burgerlijk Wetboek dat elke echtgenoot verplicht naar vermogen bij te dragen tot de lasten van het huwelijk. Als een van de echtgenoten die verplichting niet nakomt, kan de andere echtgenoot zich door de familierechtbank laten machtigen om de inkomsten van de eerste echtgenoot te ontvangen.
• Ook artikel 40bis § 4, tweede lid Verblijfswet, dat gaat over de familie van een economisch niet-actieve Unieburger, stelt als voorwaarde dat die Unieburger over voldoende bestaansmiddelen moet 'beschikken'. Over die categorie heeft het Hof van Justitie uitdrukkelijk gezegd dat er geen vereiste gesteld kan worden over de herkomst van de bestaansmiddelen (HvJ C-408/03, Commissie/België, van 23 maart 2006).
• De bestaansmiddelen van de echtgenoot van een Belg zijn géén uitgesloten bestaansmiddelen in de zin van artikel 40ter, tweede lid, 2° en 3° Verblijfswet. Dat wil zeggen leefloon, maatschappelijke dienstverlening, gezinsbijslag, wachtuitkering, overbruggingsuitkering, en werkloosheidsuitkering als er geen bewijs is van een actieve zoektocht naar werk.
• Artikel 20 VWEU verzet zich tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat (statische) Unieburgers het effectieve genot ontzegd wordt van de belangrijkste “aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten” (zie o.m. HvJ 8 maart 2011, C-34/09, Ruiz Zambrano, punt 42). Een nationale maatregel waarbij de bestaansmiddelenvereiste enkel beoordeeld wordt met betrekking tot de bestaansmiddelen die de Belg genereert, kan het effectief genot van de belangrijkste aan de status van Unieburger ontleende rechten, waarover de Belg beschikt, ontzeggen. Immers, wanneer er een afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen de Unieburger en de derdelander aan wie een verblijfsrecht wordt geweigerd, kan het nuttig effect van het Unieburgerschap in het gedrang gebracht worden aangezien deze afhankelijkheid ertoe kan leiden dat de Unieburger als gevolg van de weigering van de gezinshereniging gedwongen zal worden niet enkel het grondgebied van de lidstaat waarvan hij onderdaan is te verlaten, maar eveneens het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten.
• In samenhang met artikel 20 VWEU wijst de RvV ook op het evenredigheidsbeginsel, als algemeen beginsel van Unierecht. Nu de bestaansmiddelenvereiste tot legitiem doel heeft het voortbestaan van het stelsel voor sociale bijstand en het verblijf van de familielieden van de gezinshereniger in menswaardige omstandigheden te verzekeren, is een automatische verblijfsweigering om de reden dat de Belg in eigen hoofde niet voldoet aan de bestaansmiddelenvereiste niet proportioneel met dit doel in die gevallen waar de Belgische gezinshereniger aantoont samen met de derdelander te beschikken over voldoende, stabiele en toereikende bestaansmiddelen, voor zover hij ook aannemelijk maakt over het geheel van die bestaansmiddelen vrij te kunnen beschikken.
• Met het instellen van de inkomensvereiste in artikel 40ter Vw beoogt de wetgever te vermijden dat vreemdelingen die een verblijfsrecht willen verkrijgen in het kader van gezinshereniging, ten laste vallen van de overheid. Hierbij wijst de RvV erop dat het inkomen van de partner van de Belgische referentiepersoon net als gevolg kan hebben dat de Belg zelf niet (langer) ten laste valt van het sociale bijstandsstelsel van het Rijk. Bijgevolg staat een interpretatie waarbij ook rekening gehouden wordt met het inkomen van de partner van de Belg, op voorwaarde dat de Belg erover kan beschikken, het door de wetgever beoogde doel niet in de weg.
• De RvV concludeert dat zowel een letterlijke, een analoge, een Unierechtelijke als een teleologische interpretatie van de term "beschikt" uit artikel 40ter, tweede lid Vw ertoe leidt dat niet aangenomen kan worden dat deze enkel de eigen inkomsten van de Belgische referentiepersoon tot voorwerp kan hebben.
• Daargelaten de vraag of met de persoonlijke inkomsten van de partner van de Belg rekening gehouden kan worden bij de beoordeling van de bestaansmiddelen van de Belg, wijst de RvV erop dat DVZ, indien vastgesteld wordt dat de in aanmerking genomen bestaansmiddelen niet aan de gestelde vereisten voldoen, op grond van artikel 42 §1, tweede lid Vw wettelijk verplicht is een behoefteanalyse te verrichten. Hierbij dient “op basis van de eigen behoeften van de burger van de Unie die vervoegd wordt en van zijn familieleden” uitgemaakt te worden “welke bestaansmiddelen zij nodig hebben om in hun behoeften te voorzien zonder ten laste te vallen van de openbare overheden”. De beroepsactiviteiten en de persoonlijke inkomsten van de partner kunnen een wezenlijke invloed hebben op diens behoeften en zijn dus relevant in het kader van de individuele behoefteanalyse. Het eigen inkomen van de partner van de Belg kan niet zomaar genegeerd worden, aangezien deze inkomsten mee zullen bepalen wat het financieel referentiekader uitmaakt van het gezin. Deze inkomsten moeten minstens indirect in rekening gebracht worden teneinde “de gezinssamenstelling, de maandelijkse huurlasten, de kosten van het dagdagelijkse leven, …” te beschouwen.

Het is ook mogelijk dat niet het familielid dat gezinshereniging vraagt bestaansmiddelen heeft, maar een ander inwonend familielid van de gezinshereniger. Ook daar moet DVZ rekening mee houden, voor zover de gezinshereniger kan 'beschikken' over die inkomsten (RvV nr 192.731 van 28 september 2017;RvV nr. 136.363 van 15 januari 2015 en RvV nr. 65.747 van 24 augustus 2011).

In een arrest van 30 oktober 2020 (RvV 30 oktober 2020, nr. 243.504) besluit de RvV, verwijzend naar rechtspraak van de RvS (nr. 243.676 van 12 februari 2019 en nr. 245.601 van 1 oktober 2019) en de voorbereidende werken bij de wet van 8 juli 2011, dat het de wil was van de Belgische wetgever om Belgen aan dezelfde voorwaarden voor gezinshereniging te onderwerpen als derdelanders. Aangezien gezinshereniging met derdelanders geregeld wordt door de Gezinsherenigingsrichtlijn, moeten deze bepalingen geïnterpreteerd worden in lijn met de rechtspraak van het HvJ. In een arrest van 3 oktober 2019 heeft het HvJ duidelijk gesteld dat de herkomst van de bestaansmiddelen bedoeld in de Gezinsherenigingsrichtlijn, géén beslissend criterium is (zie infra HvJ 3 oktober 2019, nr. C-302/18, X/ Belgische staat). Aangezien het de wil was van de wetgever om Belgen en derdelanders aan dezelfde voorwaarden voor gezinshereniging te onderwerpen, besluit de RvV dat ook artikel 40ter Verblijfswet geïnterpreteerd moet worden in overeenstemming met de rechtspraak van het HvJ in arrest nr. C-302/18. De herkomst van de bestaansmiddelen is dus géén beslissend criterium. RvV herhaalt dit standpunt in een arrest van 15 februari 2021 en stelt dat het GwH in zijn arrest nr. 149/2019 (hieronder besproken) geen rekening kon houden met arrest nr. C-302/18 van het HvJ omdat de debatten toen reeds gesloten waren (RvV 15 februari 2021, nr. 249.056).

RvS-rechtspraak

In verschillende cassatie-arresten schroefde de Raad van State de rechtspraak van de RvV terug: door te stellen dat de bestaansmiddelen bij gezinshereniging niet noodzakelijk afkomstig hoeven te zijn van de gezinshereniger zelf, maar ook afkomstig mogen zijn van andere personen, schendt de RvV artikel 40ter, tweede lid Verblijfswet (RvS nr. 240.164 van 12 december 2017;RvS nr. 230.955 van 23 april 2015 en RvS nr. 232.612 van 20 oktober 2015).

De Raad van State baseert zich voornamelijk op het arrest van het Grondwettelijk Hof over de laatste grote wetswijziging gezinshereniging (GwH nr. 121/2013 van 26 september 2013), waaruit zou blijken dat de bestaansmiddelen wel degelijk afkomstig moeten zijn van de gezinshereniger zelf. De RvV deelt die zienswijze niet: volgens de RvV heeft het Grondwettelijk Hof nergens uitdrukkelijk uitspraak gedaan over de kwestie of het woord “beschikt”, zoals opgenomen in artikel 40ter Vw, inhoudt dat de Belgische onderdaan in eigen hoofde dient te beschikken over voldoende bestaansmiddelen (RvV nr. 163.345 van 1 maart 2016; RvV nr. 163.344 van 1 maart 2016; tegen beide arresten werd een cassatieberoep ingediend dat om procedurele redenen verworpen werd).

De RvS houdt echter geen rekening met arrest nr. C-302/18 van het Hof van Justitie (zie infra). In arrest nr. 254.820 van 20 oktober 2022 aanvaardt de RvS wel dat geldstortingen die een Belg ontvangt van een familielid 'eigen' bestaansmiddelen zijn. De RvV mag deze bestaansmiddelen niet uitsluiten zonder schending van artikel 40ter iuncto 42 Verblijfswet, enkel omdat ze afkomstig zijn van de broer van de referentiepersoon die geen deel uitmaakt van het gezin van de referentiepersoon.

Grondwettelijk Hof

In antwoord op een aantal prejudiciële vragen van de Raad van State oordeelde het GwH in een arrest van 24 oktober 2019 dat de vereiste van DVZ dat de bestaansmiddelen bij gezinshereniging met een statische Belg, van de Belg persoonlijk afkomstig moeten zijn, niet discriminerend is (GwH nr. 149/2019). Volgens het GwH is het niet zonder redelijke verantwoording dat de financiële situatie van de Belg en niet die van de echtgenoot (die gezinshereniging vraagt), bepalend is. Het verschil in behandeling berust op een objectief en pertinent criterium van onderscheid en heeft volgens het GwH ook geen onredelijke gevolgen. Het GwH houdt echter geen rekening met arrest nr. C-302/18 van het Hof van Justitie (zie infra).

Hof van Justitie

In arrest nr. C-302/18 oordeelde het HvJ dat de inkomsten van de aanvrager van de status van langdurig ingezeten derdelander, niet uitsluitend zijn eigen inkomsten moeten zijn, maar ook inkomsten mogen omvatten die door een derde aan de aanvrager ter beschikking gesteld worden (HvJ 3 oktober 2019, nr. C-302/18, X t. Belgische staat). Dit voor zover ze vast, regelmatig en voldoende zijn. In hetzelfde arrest spreekt het HvJ zich ook uit over de bestaansmiddelenvereiste in de Gezinsherenigingsrichtlijn, die van toepassing is op gezinshereniging met derdelanders (= art. 10 en 10bis Verblijfswet). Volgens het HvJ is de herkomst van de inkomsten, bedoeld in artikel 7, lid 1, c) Gezinsherenigingsrichtlijn, die de derdelander moet hebben om gezinshereniging te kunnen doen, niet beslissend, maar wel de stabiliteit en het toereikend karakter ervan. Het inkomen dat de gezinshereniger moet bewijzen, moet dus niet noodzakelijk afkomstig zijn van de gezinshereniger zelf, maar mag ook van een familielid zijn (al dan niet het familielid dat gezinshereniging vraagt) of van een andere derde (voor zover dit inkomen stabiel, regelmatig en toereikend is).

Praktijk DVZ

Bestaansmiddelen verworven uit een tewerkstelling op basis van artikel 60 OCMW-wet kunnen volgens DVZ niet aanvaard worden als "stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen". Aanvankelijk vond DVZ dat inkomsten uit een artikel 60-tewerkstelling op zich geen (door de Verblijfswet) uitgesloten bestaansmiddelen waren en dus in aanmerking kwamen als bewijs van bestaansmiddelen. Toch aanvaardde DVZ die inkomsten niet als bewijs van stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen omdat een artikel 60-tewerkstelling per definitie tijdelijk is, en dus niet stabiel. Een artikel 60-tewerkstelling kan volgens artikel 60 § 7, 1° en 2° lid OCMW-wet immers nooit langer duren dan de periode die nodig is om een werkloosheidsuitkering te kunnen genieten. Ingevolge de rechtspraak van de RvV en RvS weigert DVZ deze bestaansmiddelen nu omdat het een vorm is van maatschappelijke dienstverlening, gefinancierd als aanvullend bijstandstelsel.

Rechtspraak RvV en RvS

Deze zienswijze werd in de meeste gevallen gevolgd door de RvV. Enerzijds beschouwde de RvV deze tewerkstelling als een vorm van maatschappelijke dienstverlening. Anderzijds vond de RvV, net als DVZ, dergelijke inkomsten niet stabiel omdat het per definitie gaat om een tijdelijke tewerkstelling. De mogelijkheid dat de gezinshereniger actief werk zoekt op het moment dat hij gerechtigd zal zijn tot een werkloosheidsuitkering, was volgens de RvV te hypothetisch. Net zoals de mogelijkheid dat de gezinshereniger, na afloop van de artikel 60-tewerkstelling, een andere job vindt. De Raad van State bevestigt dit standpunt in verschillende ontoelaatbaarheidsbeschikkingen (RvS nr. 12.234 (c) van 13 december 2016 ; RvS nr. 12.106 (c) van 24 augustus 2016; RvS nr. 10.481 (c) van 9 mei 2014; RvS nr. 10.071 (c) van 19 november 2013; RvS nr. 9224 (c) van 20 november 2012).

In een aantal (Nederlandstalige) arresten lijkt de RvV terug te komen op dit standpunt. De RvV baseert zich daarvoor op de volgende argumenten:

• Uit de Verblijfswet kan niet afgeleid worden met welk soort arbeidsovereenkomst een vreemdeling de bestaansmiddelen moet bewijzen. De Verblijfswet zegt alleen dat de bestaansmiddelen "stabiel, toereikend en regelmatig" moeten zijn. De begrippen “stabiel”, “toereikend” en “regelmatig” sluiten niet uit dat bestaansmiddelen die afkomstig zijn uit een tijdelijke tewerkstelling wel degelijk stabiel en regelmatig kunnen zijn. DVZ lijkt de tijdelijke aard van de tewerkstelling te verwarren met de tijdelijke aard van de inkomsten.
• Hoewel het niet kennelijk onredelijk is om op basis van een recente tewerkstelling waarvan enkel inkomsten van iets meer dan een maand voorliggen, te stellen dat de bestaansmiddelen noch stabiel, noch regelmatig zijn, komt het kennelijk onredelijk voor om abstractie te maken van de vorige bronnen van inkomsten bij het bepalen of inkomsten stabiel en regelmatig zijn, om de eenvoudige reden dat de bestaansreden van de vorige inkomsten, zijnde tewerkstelling of arbeidsongeschiktheid, beëindigd is. Er wordt immers aangetoond dat de referentiepersoon over een langere periode een inkomen had en heeft. Artikel 40ter Verblijfswet bepaalt niet dat DVZ moet onderzoeken of de gezinshereniger een stabiele tewerkstelling bij eenzelfde werkgever of een stabiele bron van inkomsten heeft, doch wel of deze over stabiele inkomsten beschikt en in casu kan niet voorbijgegaan worden aan het feit dat de gezinshereniger aangetoond heeft er via interimarbeid, (aanvullende) werkloosheidsuitkeringen en een arbeidsongeschiktheidsuitkering, in te slagen op een standvastige wijze een inkomen te verwerven.
• Volgens de Verblijfswet moet de gezinshereniger “aantonen” dat hij over stabiele, regelmatige en toereikende bestaansmiddelen “beschikt”. De gezinshereniger moet dus niet aantonen dat hij over deze bestaansmiddelen 'zal' beschikken op lange termijn. Een tijdelijke tewerkstelling sluit niet uit dat de bestaansmiddelen die daaruit voortvloeien nu stabiel en regelmatig kunnen zijn.
• Na ontbinding van de arbeidsovereenkomst zal de gezinshereniger bestaansmiddelen genieten uit een werkloosheidsuitkering die a priori niet uitgesloten is als stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen. Bovendien valt de gezinshereniger mogelijk niet terug op een werkloosheidsuitkering, maar vindt hij ander werk.
• Uit de Verblijfswet volgt niet dat een vreemdeling die werkt op basis van artikel 60 OCMW-wet moet aantonen dat hij of zij actief naar werk zoekt. Deze voorwaarde geldt pas als de vreemdeling effectief werkloos is.
• In de mate dat met een artikel 60-tewerkstelling niet gegarandeerd is dat het familielid in de nabije toekomst ten laste zou vallen van de sociale bijstand, kan DVZ het verblijfsrecht van het familielid steeds beëindigen als het een onredelijke belasting zou vormen voor de sociale bijstand.
• In zijn Mededeling van 3 april 2014 spoort de Europese Commissie de lidstaten aan "om rekening te houden met de situatie op de arbeidsmarkt, aangezien permanente arbeidscontracten wellicht steeds minder gebruikelijk worden, zeker aan het begin van een arbeidsrelatie. Als een indiener bewijs van een ander type arbeidscontract verstrekt, bijvoorbeeld een tijdelijk contract dat kan worden verlengd, worden de lidstaten aangespoord het verzoek niet automatisch vanwege de aard van het contract af te wijzen. In dergelijke gevallen is een beoordeling van alle relevante omstandigheden van een specifiek geval noodzakelijk."
• Een aaneenschakeling van tijdelijke tewerkstellingen sluit niet uit dat de bestaansmiddelen van de gezinshereniger stabiel en regelmatig zijn.

DVZ paste zijn beleid niet aan en aanvaardt nog steeds geen bestaansmiddelen die voortkomen uit een artikel 60 OCMW-wet tewerkstelling. In een (Nederlandstalig) cassatie-arrest stelt de Raad van State dat een art. 60-tewerkstelling wel degelijk een vorm is van maatschappelijke dienstverlening die gefinancierd wordt als een aanvullend bijstandsstelsel. Middelen uit de aanvullende bijstand mogen volgens artikel 10 § 5 Verblijfswet niet in aanmerking genomen worden bij het beoordelen van de bestaansmiddelen. Om die reden vernietigde de RvS een arrest van de RvV dat inkomsten uit een tewerkstelling op basis van artikel 60 OCMW-wet wel in aanmerking nam voor het bewijs van bestaansmiddelen bij een aanvraag gezinshereniging op grond van artikel 10 Verblijfswet (RvS nr. 246.365 van 11 december 2019 en RvS nr. 241.565 van 23 mei 2018). De wet van 4 mei 2016 wijzigde echter artikel 40ter Verblijfswet door de algemene uitsluiting van "middelen verkregen uit de aanvullende bijstandsstelsels" te schrappen. Dat heeft tot gevolg dat bestaansmiddelen bij gezinshereniging met een Belg sindsdien opnieuw bewezen kunnen worden met aanvullende bijstandsmiddelen. De algemene uitsluiting van middelen verkregen uit de aanvullende bijstandsstelsels staat wel nog altijd vermeld in art. 10 Verblijfswet (= gezinshereniging met een derdelander). Bij gezinshereniging met een derdelander kunnen de bestaansmiddelen dus niet bewezen worden met middelen afkomstig uit de aanvullende bijstand, zoals een artikel 60-tewerkstelling.

Bronnen:

• RvV nr. 245.116 van 30 november 2020
• RvV nr. 208.513 van 31 augustus 2018
• RvV nr. 196.114 van 5 december 2017
• RvV nr. 194.890 van 13 november 2017
• RvV nr. 193.334 van 9 oktober 2017
• RvV nrs. 136.369 en 136.363 van 15 januari 2015
• RvV nr. 135.900 van 7 januari 2015
• RvV nr. 132.653 van 31 oktober 2014
• RvV nr. 99.704 van 25 maart 2013

Aanvankelijk nam DVZ de federale tegemoetkoming voor personen met een handicap in aanmerking bij de beoordeling van de voorwaarde van toereikende bestaansmiddelen. Maar na een arrest van de RvS van 12 augustus 2015, waarin de tegemoetkoming voor personen met een handicap gekwalificeerd werd als “aanvullende sociale bijstand”, wijzigde DVZ zijn beleid en nam het deze uitkering niet langer in aanmerking (RvS 12 augustus 2015, nr. 232.033; RvS 22 september 2016, nr. 12.154 (c)). De wet van 4 mei 2016 wijzigde echter art. 40ter Verblijfswet door de algemene uitsluiting van "middelen verkregen uit de aanvullende bijstandsstelsels" te schrappen. Daardoor bestaat er volgens de RvV geen grondslag meer in de Verblijfswet om de inkomensvervangende tegemoetkoming voor personen met een handicap uit te sluiten als bestaansmiddel bij gezinshereniging met een Belg (RvV 15 mei 2017, nr. 186.791). De RvS treedt dit standpunt bij. (RvS 6 februari 2018, nr. 12.702 (c))

De algemene uitsluiting van middelen verkregen uit de aanvullende bijstandsstelsels staat wel nog steeds vermeld in art. 10 Verblijfswet. Maar de Raad van State stelt in een arrest van 12 februari 2019 dat uit de voorbereidende werkzaamheden bij de wet van 8 juli 2011 blijkt dat het de wil was van de wetgever om Belgen op het vlak van gezinshereniging aan dezelfde voorwaarden te onderwerpen als derdelanders. In de memorie van toelichting wordt uitdrukkelijk gesteld dat de tegemoetkoming voor personen met een handicap géén uitgesloten uitkering is. De Belgische staat bevestigde dit standpunt van de wetgever door in de zaak die aanleiding gaf tot het Grondwettelijk Hof arrest nr. 121/2013 over artikel 10 § 5 Vw te stellen dat "[d]e tegemoetkomingen aan gehandicapten en de ouderdomspensioenen [...] in aanmerking genomen [worden] voor de berekening van de inkomsten van de gezinshereniger". De RvS concludeert dat deze uitkering wel degelijk in aanmerking genomen moet worden door DVZ (RvS 12 februari 2019, nr. 243.676). Uit het arrest kan afgeleid worden dat DVZ de tegemoetkoming voor personen met een handicap in aanmerking moet nemen, zowel bij gezinshereniging met een Belg als bij gezinshereniging met een derdelands onderdaan. Intussen paste DVZ zijn beleid aan en neemt het (integratie- en inkomensvervangende) tegemoetkomingen voor personen met een handicap opnieuw in aanmerking.

Eerder stelde het Grondwettelijk Hof al dat een tegemoetkoming voor personen met een handicap wel in aanmerking komt bij een aanvraag gezinshereniging met een derdelander. Het GwH oordeelde in arrest nr. 121/2013 dat het recht op maatschappelijke dienstverlening van een gehandicapte persoon (OCMW-wet 08-07-1976) kan uitgesloten worden van de bestaansmiddelen voor gezinshereniging, precies omdat de tegemoetkomingen aan personen met een handicap (Wet 27-02-1987) wél in aanmerking genomen worden. Dergelijke discriminatie tussen gehandicapte gezinsherenigers onderling was om die reden volgens het GwH objectief en redelijk verantwoord (GwH 26 september 2013, nr. 121/2013, B.17.8.1 tot B.17.9).

Een uitsluiting van gehandicapte gezinsherenigers is wellicht ook problematisch in het licht van het discriminatieverbod van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Dat Verdrag is geratificeerd door België op 2 juli 2009 en verbiedt elke vorm van discriminatie op basis van een handicap.

Praktijk DVZ

Aanvankelijk nam DVZ de inkomensgarantie voor ouderen niet in aanmerking als bestaansmiddel bij gezinshereniging. DVZ beschouwde dit inkomen als een vorm van sociale bijstand. Na het arrest van de Raad van State van 12 februari 2019, nr. 243.676 (zie onder) paste DVZ zijn beleid aan en nam het de IGO wel in aanmerking als bestaansmiddel. Tengevolge van het RvS-arrest van 16 juli 2019, nr. 245.187 (zie onder) wijzigde DVZ zijn beleid echter opnieuw en neemt het de IGO niet langer in aanmerking.

Rechtspraak voor wetswijziging 4 mei 2016

De RvV stelde dat een gezinshereniger met een derdelander of met een Belg zijn stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen niet kan bewijzen met een inkomensgarantie voor ouderen. Dat bevestigde de RvV in een nieuwsbericht op hun website, na twee arresten in die zin (RvV 13 juni 2014, nr. 125.604 en RvV 24 april 2014, nr. 122.956):

• Volgens de verzoekers moest de inkomensgarantie voor ouderen wél in aanmerking genomen worden omdat de uitkering niet expliciet vermeld staat in de lijst van uitgesloten middelen uit aanvullende bijstandsstelsels. Artikel 10 § 5 Vw en 40ter van de Verblijfswet luiden immers: “Bij het beoordelen van deze bestaansmiddelen: […] 2° worden de middelen verkregen uit de aanvullende bijstandsstelsels, met name het leefloon en de aanvullende gezinsbijslagen, alsook de financiële maatschappelijke dienstverlening en de gezinsbijslagen niet in aanmerking genomen; […].”
• Maar volgens de twee genoemde RvV-arresten is dit geen limitatieve opsomming. Uit de wettekst kan niet worden afgeleid dat bepaalde tegemoetkomingen bestaansmiddelen zijn.
• De inkomensgarantie voor ouderen maakt deel uit van het aanvullend bijstandsstelsel. Middelen verkregen uit aanvullende bijstandsstelsels worden in de Verblijfswet uitgesloten van de bestaansmiddelen die in aanmerking genomen worden bij het bepalen van de stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen.
• Verder moet de doelstelling van de wetgeving in acht worden genomen, met name: het voorkomen dat de aanvrager ten laste komt van het sociale bijstandsstelsel.

De Raad van State volgde dit standpunt (zie o.m. RvS nr. 236.566 van 29 november 2016 en RvS nr. 232.848 van 10 november 2015)

Rechtspraak sinds wetswijziging 4 mei 2016

De wet van 4 mei 2016 wijzigde art. 40ter Verblijfswet door de algemene uitsluiting van "middelen verkregen uit de aanvullende bijstandsstelsels" te schrappen. Aangezien dat de basis vormde voor de uitsluiting van de inkomensgarantie voor ouderen, die in art. 40ter niet expliciet vermeld wordt als uitgesloten uitkering, moet DVZ volgens de RvV de IGO sindsdien wel in aanmerking nemen als bestaansmiddel (RvV 19 juli 2017, nr. 189.891 en RvV 12 mei 2017, nr. 186.718).

In twee arresten geveld in verenigde kamers herhaalt de RvV dat de IGO in aanmerking komt als bestaansmiddel bij gezinshereniging met een Belg (RvV 21 februari 2020, nrs. 232.987 en 232.988). Volgens de RvV is de tekst van (zowel het oude, als het gewijzigde) artikel 40ter Verblijfswet onduidelijk, waardoor de bedoeling van de wetgever achterhaald moet worden in de parlementaire voorbereiding. Na een uitvoerige analyse van de voorbereidende werken bij de wetten van 8 juli 2011 en 4 mei 2016 concludeert de RvV dat het duidelijk niet de bedoeling was van de wetgever om de IGO uit te sluiten als bestaansmiddel. Artikel 40ter, § 2, tweede lid, 1° Verblijfswet, dat een opsomming bevat van de inkomsten die niet in aanmerking komen, is een uitzonderingsbepaling die zoals alle uitzonderingsbepalingen restrictief geïnterpreteerd moet worden. Aangezien uit de voorbereidende werken ook blijkt dat het de wil was van de wetgever om Belgen op het vlak van gezinshereniging aan dezelfde voorwaarden te onderwerpen als derdelanders, geldt de rechtspraak van de RvV evenzeer voor gezinshereniging met derdelanders.

De algemene uitsluiting van middelen verkregen uit de aanvullende bijstandsstelsels staat wel nog steeds vermeld in art. 10 Verblijfswet. Maar als een inkomensgarantie voor ouderen niet in aanmerking komt bij gezinshereniging met een derdelander, stelt zich de vraag of dit geen ongrondwettige discriminatie vormt tussen familie van Belgen en familie van derdelands onderdanen. De Raad van State stelt in een arrest van 12 februari 2019 dat uit de voorbereidende werken bij de wet van 8 juli 2011 blijkt dat het de wil was van de wetgever om Belgen op het vlak van gezinshereniging aan dezelfde voorwaarden te onderwerpen als derdelanders (RvS 12 februari 2019, nr. 243.676). Hoewel de RvS zich in dit arrest strikt genomen enkel uitspreekt over de tegemoetkoming voor personen met een handicap, verwijst het naar de voorbereidende werkzaamheden bij de wet van 8 juli 2011 waaruit ook blijkt dat het de wil was van de wetgever om de inkomensgarantie voor ouderen niet uit te sluiten als in aanmerking te nemen bestaansmiddel. De Belgische staat bevestigde dit standpunt van de wetgever door in de zaak die aanleiding gaf tot het Grondwettelijk Hof arrest nr. 121/2013 over artikel 10 § 5 Vw te stellen dat "[d]e tegemoetkomingen aan gehandicapten en de ouderdomspensioenen [...] in aanmerking genomen [worden] voor de berekening van de inkomsten van de gezinshereniger". De RvS verwijst hier naar in zijn arrest nr. 243.676. Uit dat arrest van de RvS kan afgeleid worden dat DVZ deze uitkering wel degelijk in aanmerking moet nemen, zowel bij gezinshereniging met een Belg als bij gezinshereniging met een derdelands onderdaan.

Maar het recentere RvS arrest nr. 245.187 van 16 juli 2019 zegt dat de IGO "aide sociale" uitmaakt die niet in aanmerking genomen mag worden bij de berekening van de bestaansmiddelen van de Belgische gezinshereniger. Het gaat hier immers niet om een ouderdomspensioen, maar om financiële steun die de openbare overheid verstrekt aan personen van tenminste 65 jaar oud die zelf over onvoldoende middelen beschikken.

Een bedenking hierbij is of dit Franstalige RvS-arrest niet voorbijging aan de precieze betekenis in het gewijzigde artikel 40ter Vw van het begrip "aide sociale financière" of "financiële maatschappelijke dienstverlening" dat toch enkel lijkt te verwijzen naar OCMW-steun in het kader van de wet van 8 juli 1976 (het recht op financiële maatschappelijke dienstverlening), en dat duidelijk te onderscheiden valt van de IGO die gedefinieerd en geregeld wordt door de Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen. Volgens de OCMW-wet is de IGO geen "financiële maatschappelijke dienstverlening". Het OCMW kent financiële maatschappelijke dienstverlening toe als dat nodig is om een menswaardig bestaan te verzekeren, indien nodig bovenop de IGO die door de Federale Pensioendienst wordt uitgekeerd. Letterlijk sluit artikel 40ter Verblijfswet sinds 4 mei 2016 alleen uit als bestaansmiddelen voor gezinshereniging: "de middelen verkregen uit het leefloon, de financiële maatschappelijke dienstverlening, de kinderbijslagen en toeslagen, de inschakelingsuitkeringen en de overbruggingsuitkering. De werkloosheidsuitkering komt alleen in aanmerking indien de Belg bewijst dat hij actief werk zoekt". Ook lijkt het RvS-arrest nr. 245.187 in te gaan tegen de wil van de wetgever, zoals toegelicht in het eerdere RvS-arrest nr. 243.676.

In twee Nederlandstalige arresten van 16 december 2020 herhaalt de RvS dat de IGO een vorm is van financiële maatschappelijke dienstverlening. De RvS baseert zich daarvoor op rechtspraak van het GwH. Nog volgens de RvS bepaalt de OCMW-wet niet op algemene en exclusieve wijze wat begrepen moet worden als financiële maatschappelijke dienstverlening (RvS 16 december 2020, nrs 249.263 en 249.264).

In een arrest van 16 februari 2021 herhaalt de RvS in verenigde kamers dat de IGO gekwalificeerd moet worden als een vorm van financiële maatschappelijke dienstverlening die niet in aanmerking komt als bestaansmiddel in de zin van artikel 40ter Verblijfswet (RvS 16 februari 2021, nr. 249.844). De RvV volgt deze rechtspraak (RvV 5 mei 2021, nr. 253.992, zie hierover tevens het persbericht van de RvV).

We blijven dit bericht actualiseren naargelang verdere ontwikkelingen in regelgeving, rechtspraak en administratieve praktijken.