Hof van Justitie: bij gebrek aan wettelijke criteria geen detentie in afwachting van Dublin-asieloverdracht bij risico op onderduiken
Geactualiseerd op 22 maart 2018
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) bepaalt dat de lidstaten verplicht zijn om de objectieve criteria vast te leggen waarop de redenen zijn gebaseerd om aan te nemen dat een derdelander of staatloze tegen wie een Dublin-asieloverdrachtsprocedure loopt zou onderduiken. Dat moet in een dwingende bepaling van algemene strekking. Het ontbreken van een dergelijke bepaling heeft tot gevolg dat de lidstaten detentie in afwachting van Dublin-overdracht bij risico op onderduiken niet kunnen toepassen.
Dit arrest heeft ook gevolgen voor België. Sinds 22 maart 2018 is de Belgische wetgeving aangepast.
Feiten
Een Iraakse man is met zijn twee zonen naar Tsjechië gereisd. Eerder kwam de Iraakse man met zijn zonen via Turkije in Griekenland aan. Ze reisden verder naar Hongarije waar de politie hen aanhield en vingerafdrukken afnam. De Hongaarse autoriteiten zetten hen op de trein naar een vluchtelingenkamp. Na twee dagen verlieten de Iraakse man en zijn zonen het kamp om zich bij familieleden in Duitsland te voegen. De Tsjechische vreemdelingenpositie hield hen aan en stelde vast dat ze reeds eerder asiel hadden aangevraagd in Hongarije.
Omdat de Iraakse man en zijn zonen in Tsjechië geen verblijfstitel en onderdak hadden meende de vreemdelingenpolitie dat er een significant risico op onderduiken bestond. Ze hadden ook het kamp in Hongarije verlaten zonder de beslissing over hun asielaanvraag af te wachten. De vreemdelingenpolitie sloot hen daarom op voor een duur van 30 dagen. De Iraakse man en zijn zonen stelden beroep in tegen de beslissing tot inbewaringstelling. Het regionaal gerechtshof van Ústí nad Labem vernietigde het besluit tot inbewaringstelling. De inbewaringstelling zou onrechtmatig zijn omdat er geen objectieve criteria voor de beoordeling van een risico op onderduiken zijn vastgelegd in Tsjechische wetgeving. De Tsjechische autoriteiten lieten de Iraakse man en zijn zonen daarna vrij. Ze verlieten Tsjechië met onbekende bestemming.
Prejudiciële vraag
De vreemdelingenpolitie stelde een cassatieberoep in tegen de beslissing van het regionaal gerechtshof bij de hoogste bestuursrechter. De hoogste bestuursrechter schorste de behandeling van de zaak en stelde de volgende prejudiciële vraag aan het HvJ:
Kunnen de lidstaten bewaring, in de zin van artikel 28, lid 2 van de Dublin III-verordening toepassen bij gebrek aan objectieve wettelijke criteria voor de beoordeling of er een significant risico bestaat dat een vreemdeling zal onderduiken in de zin van artikel 2, onder n) van de Dublin III-verordening?
Artikel 2, n) van de Dublin III-verordening definieert het risico op onderduiken als het in een individueel geval bestaan van redenen gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een asielzoeker of een derdelander op wie een overdrachtsprocedure van toepassing is, zou kunnen onderduiken.
Artikel 28, lid 2 van de Dublin III-verordening bepaalt dat wanneer er een significant risico op onderduiken bestaat, de lidstaten de betrokken persoon in bewaring mogen houden om de overdrachtsprocedure veilig te stellen. Dit moet gebeuren op basis van een individuele beoordeling en enkel voor zover bewaring evenredig is, en wanneer andere, minder dwingende alternatieve maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.
Beslissing van het HvJ
Het HvJ wijst erop dat verordeningen in het algemeen rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen moeten vaststellen. Maar voor sommige bepalingen is dit wel noodzakelijk. Dat geldt voor artikel 2, n) van de Dublin III-verordening. Die bepaling verlangt uitdrukkelijk dat lidstaten objectieve criteria tot bepaling van het bestaan van een risico op onderduiking in wetgeving vastleggen. Die criteria zijn niet in de Dublin III-verordening of in andere rechtshandelingen van de Unie vastgelegd en dus moeten lidstaten die in het nationale recht vastleggen.
Vervolgens gaat het HvJ na wat lidstaten moeten begrijpen onder ‘wetgeving’. Het HvJ stelt vast dat in de verschillende taalversies van de Dublin III-verordening het begrip dat overeenkomt met het begrip ‘wetgeving’ een andere draagwijdte heeft. Bij de uitlegging moet dan ook worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling. Het HvJ kijkt naar overweging 9 van de Dublin III-verordening waaruit blijkt dat de verordening verbeteringen beoogt aan te brengen, niet alleen om het Dublin-systeem effectiever te maken, maar ook om asielzoekers beter te beschermen. De rechterlijke bescherming die de Dublin III-verordening biedt, verzekert die bescherming. Daarnaast geldt die hoge mate aan bescherming op basis van artikel 28 van de Dublin III-verordening in samenhang gelezen met artikel 2, n) ook wanneer asielzoekers in bewaring worden gehouden. Uit overweging 20 van die verordening blijkt dat artikel 28 de bevoegdheid van de lidstaten om iemand in bewaring te houden aanzienlijk beperkt. Het HvJ stelt ook vast dat de Dublin III-verordening meer waarborgen biedt.
Het HvJ betoogt dat artikel 28, lid 2 van de Dublin III-verordening een beperking is op de uitoefening van het in artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de EU (Handvest) neergelegde grondrecht op vrijheid. Uit artikel 52, lid 1, van het Handvest volgt onder meer dat lidstaten beperkingen op de uitoefening van dat recht bij wet moeten regelen.
Het HvJ verwijst ook naar rechtspraak van het EHRM (Europees Hof voor de Rechten van de Mens) waaruit volgt dat iedere vrijheidsontneming rechtmatig moet zijn. Dit betekent niet alleen een wettelijke grondslag in intern recht maar ook dat nationale wetten in verband met de vrijheidsontneming voldoende toegankelijk en duidelijk zijn en de toepassing voorzienbaar is, om willekeur uit te sluiten. Volgens het HvJ beantwoordt enkel een bepaling van algemene strekking aan al die vereisten. Een vaste rechtspraak die een vaste praktijk van de vreemdelingenpolitie bevestigt, volstaat in ieder geval niet.
Het HvJ besluit dat artikel 2, n) in samenhang gelezen met artikel 28, lid 2 van de Dublin III-verordening zo moet worden uitgelegd:
De lidstaten zijn verplicht om de objectieve criteria vast te leggen waarop de redenen zijn gebaseerd om aan te nemen dat een derdelander of staatloze tegen wie een overdrachtsprocedure loopt zou onderduiken. Dat moet in een dwingende bepaling van algemene strekking. Het ontbreken van een dergelijke bepaling heeft tot gevolg dat artikel 28, lid 2 van de verordening niet kan worden toegepast.
Situatie in België
Artikel 51/5 §1 van de Verblijfswet bepaalt dat sommige asielzoekers in het kader van het Dublin-onderzoek en de Dublin-overdracht in detentie kunnen worden geplaatst. De Verblijfswet zei niet dat dit enkel kan bij een significant risico op onderduiken. Dat volgt wel uit de Dublin III-verordening.
De Verblijfswet bevatte wel een definitie van het risico op onderduiken maar somde de objectieve criteria om hiertoe te besluiten niet op. Bovendien situeerde de Verblijfswet deze definitie van het risico op onderduiken enkel in het kader van een uitwijzing en detentie van een derdelander in onwettig verblijf, en niet in het specifieke kader van een Dublin-onderzoek of Dublin-overdracht.
Er was dus ook in België geen wettelijke bepaling die objectieve criteria vastlegt waarop de redenen zijn gebaseerd om aan te nemen dat een derdelander of staatloze tegen wie een Dublin-onderzoek of Dublin-overdracht loopt zou onderduiken. De wetgeving in België was dus ook niet conform de Dublin III-verordening en het Hof van Justitie arrest.
Sinds 22 maart 2018 is de Belgische wetgeving aangepast. Lees hierover ons nieuwsbericht (punten 13 en 14)