Onduidelijkheid over legalisatie na nieuwe omzendbrief
Begin dit jaar trad de omzendbrief van 14 januari 2015 houdende instructies inzake legalisatie en onderzoek van vreemde documenten in werking. Deze omzendbrief verving een vorige omzendbrief van 4 december 2006. Het principe van legalisatie verandert wettelijk gezien niet. De referentietekst inzake legalisatie is artikel 30 van het wetboek IPR.
Hoewel de nieuwe omzendbrief verschillende bepalingen van de vorige omzendbrief herneemt, bevat de omzendbrief van 2015 enkele opmerkelijke nieuwigheden.
Gronden tot weigering van legalisatie
Net zoals bepaald in de vorige omzendbrief kan legalisatie worden geweigerd in de volgende gevallen:
- De handtekening op het document is niet die van de bevoegde ambtenaar.
- De ondertekenende ambtenaar is niet bevoegd.
- Het zegel of de stempel is vals of vervalst, of ongewoon.
Deze drie weigeringsgronden gaan terug op de wettelijke betekenis van een legalisatie. Een legalisatie bevestigt slechts de echtheid van de handtekening, de hoedanigheid waarin de ondertekenaar van het stuk heeft gehandeld en, in voorkomend geval, de identiteit van het zegel of de stempel op het stuk (artikel 30 wetboek IPR).
Openbare orde
Nieuw is dat een legalisatie volgens de omzendbrief nu ook kan geweigerd worden als het ingediende document strijdig met de Belgische openbare orde wordt beoordeeld.
De omzendbrief preciseert niet of het gaat om de notie openbare orde van intern recht (artikel 6 Burgerlijk Wetboek) of om de internationale openbare orde beschreven in artikel 21 wetboek IPR.
Het is dan ook niet duidelijk wat de wettelijke grondslag en de precieze draagwijdte is van de nieuwe weigeringsgrond 'redenen van openbare orde'. Tijdens een studiedag haalde de adviseur-generaal van het departement Buitenlandse Zaken aan dat in de praktijk deze weigeringsgrond zelden zou voorkomen.
Onderzoek naar de grondvoorwaarden
De omzendbrief beschrijft ook de procedure om buitenlandse documenten te onderwerpen aan een onderzoek naar de grondvoorwaarden.
De mogelijkheid van een onderzoek naar de grondvoorwaarden werd al voorzien in een Koninklijk Besluit van 12 juli 2006, en werd verfijnd in artikel 34 van het Consulair Wetboek. Volgens dit wettelijk kader kan elke Belgische overheid bij ernstige twijfel over een (gelegaliseerde) buitenlandse akte of beslissing nog een onderzoek vragen aan de diplomatieke of consulaire post:
- naar de rechtsgeldigheid van die akte of beslissing (echtheid van het document en conformiteit aan lokale wetgeving),
- of naar de waarachtigheid van de feiten die erin opgesomd staan (inhoudelijke authenticiteit van het document).
De omzendbrief van 14 januari 2015 gaat echter verder. Volgens de omzendbrief kan het onderzoek zelfs vóór de legalisatie gebeuren en kan het ook gaan over documenten die vrijgesteld zijn van de legalisatievereiste of voorzien zijn van een apostille.
Elke Belgische overheid die zich moet uitspreken over een buitenlandse rechterlijke beslissing of authentieke akte kan een onderzoek vragen. De omzendbrief vermeldt echter ook dat het consulair posthoofd op eigen initiatief een onderzoek kan voeren als een buitenlands document ter legalisatie wordt voorgelegd. Het onderzoek gebeurt dan voor de legalisatie. In afwachting van het resultaat wordt de legalisatieprocedure opgeschort.
De omzendbrief vermeldt geen termijn waarbinnen een dergelijk onderzoek moet worden afgerond. Integendeel, ze preciseert dat de FOD Buitenlandse Zaken zich niet kan uitspreken over de duur van de procedure.
Het is niet duidelijk welk rechtsmiddel burgers hebben die hun dossier geblokkeerd zien omwille van een nog ontbrekende legalisatiestempel. Belgische overheden die de geldigheid van buitenlandse documenten moeten controleren, zullen dat slechts doen als de betrokkenen documenten voorleggen die voldoen aan de legalisatievereiste.
Het is belangrijk om in gedachten te houden dat de legalisatievereiste een noodzakelijke voorwaarde is voor de erkenning van een buitenlandse rechterlijke beslissing of een buitenlandse authentieke akte, maar het is op zich geen voldoende voorwaarde. De omzendbrief bevestigt dat. In die zin is het niet helder waarom en in welke gevallen een inhoudelijk onderzoek vóór de legalisatie en op eigen initiatief van het consulaat mogelijk zou zijn. Het consulaat moet zich normaal niet uitspreken over de erkenning van een buitenlands document, en de FOD Buitenlandse Zaken is volgens het wetboek IPR geen centrale autoriteit inzake de erkenning van buitenlandse documenten. Het wetboek IPR koos daarentegen voor het principe van de plano erkenning: elke administratieve overheid die een (gelegaliseerd) buitenlands document krijgt voorgelegd, moet zelf nagaan of het document voldoet aan de voorwaarden voor erkenning (artikel 22-25 wetboek IPR, artikel 27 wetboek IPR). Het is de bevoegdheid van die overheid om te beslissen over de al dan niet erkenning van het buitenlandse document. De erkennende overheid heeft in principe het initiatief voor het onderzoek naar de grondvoorwaarden.
Niet meer duidelijk wat nodig is voor een legalisatie
In de praktijk stellen we vast dat er sinds begin dit jaar meer vragen zijn over de legalisatieprocedure.
In principe is het verkrijgen van een legalisatiestempel op een buitenlands document alleen een formele controle naar de echtheid van de handtekening en de hoedanigheid van de ondertekend ambtenaar. Maar in praktijk wordt soms veel meer gevraagd of onderzocht voor een legalisatie. Soms wordt een voor eensluidend verklaard afschrift van een buitenlandse akte alleen gelegaliseerd als de originele akte wordt voorgelegd, soms wordt meegedeeld dat de legalisatie minstens twee maanden zal duren. In een ander geval wou een consulaire post geen buitenlandse huwelijksakte legaliseren voordat er een onderzoek naar het huwelijk was gebeurd.
De omzendbrief van januari 2015 rechtvaardigt een inhoudelijk onderzoek naar buitenlandse documenten door te stellen dat “het blindelings aanvaarden van buitenlandse rechterlijke beslissingen en buitenlandse authentieke akten, slechts op basis van een controle van de hoedanigheid van de ondertekenaar, dient niet het belang van ons land op het vlak van fraudebestrijding en strijd tegen illegale immigratie in het kader van de Belgische wetgeving en de internationale verplichtingen van België.” Het is echter niet duidelijk op grond van welke wettelijke basis de FOD Buitenlandse Zaken op eigen initiatief een onderzoek kan instellen naar de inhoudelijke juistheid van een document dat wordt voorgelegd voor legalisatie. Burgers moeten ook kunnen rekenen op een transparante administratie, een behandeling van hun dossier binnen een redelijke termijn en op een effectief en efficiënt rechtsmiddel als hun aanvraag wordt geweigerd of onbepaald lang aansleept.