Raad van State verdeeld over draagwijdte artikel 9ter Verblijfswet

Is een medische regularisatie (art. 9ter Vw) mogelijk voor mensen die dankzij hun behandeling in België nog niet terminaal ziek zijn, maar wiens gezondheid snel en ingrijpend zal verslechteren als ze moeten terugkeren naar hun herkomstland wanneer daar geen adequate behandeling is? De discussie over deze vraag duurt al sinds voorjaar 2012. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen heeft algemene rechtspraak sinds eind 2012. Eind 2013 oordeelt de Raad van State verschillend naargelang de taalrol. Pas op 16 oktober 2014 komen beide taalrollen van de Raad van State tot eenzelfde oordeel.

  • Volgens arresten (nrs. 225.522 en 225.523) van 19 november 2013 van een Franstalige kamer van de RvS komt alleen iemand met een direct levensbedreigende ziekte, in een vergevorderd, kritiek stadium in aanmerking voor artikel 9ter Vw.
  • Tegelijk zegt een Nederlandstalige kamer van de RvS (arresten nrs. 225.632, 225.633 en 225.635 van 28 november 2013, en nr. 223.961 van 19 juni 2013) het tegenovergestelde: de criteria van artikel 9ter Vw zijn ruimer omdat het verschillende hypotheses bevat, namelijk elke gezondheidstoestand die “een reëel risico inhoudt voor het leven of de fysieke integriteit of op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling in het land van herkomst is”.
  • Op 16 oktober 2014 sluit de Franstalige kamer van de RvS (arrest nr. 228.778) aan bij de Nederlandstalige kamer van de RvS.

Juridisch gezien draait het rond de volgende vraag: zijn de criteria voor een medische regularisatie (artikel 9ter Vw) gelijk aan of ruimer dan de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over artikel 3 EVRM bij repatriëring van een zieke vreemdeling? In 2013 vonden Franstalige RvS arresten de 9ter criteria hetzelfde als de EHRM rechtspraak over artikel 3 EVRM; Nederlandstalige RvS arresten vonden de criteria van artikel 9ter Vw ruimer. Pas op 16 oktober 2014 sluit de Franstalige kamer van de RvS zich aan bij de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de RvS.

Verdere inhoud van dit bericht:

1. Inhoud Franstalige RvS arresten van 2013

Hoe ziek moet je zijn?

De Franstalige kamer van de RvS zei in 2013 dat je voor een medische regularisatie artikel 9ter Vw zodanig ziek moet zijn dat je repatriëring een schending zou uitmaken van art. 3 EVRM. En dit volgens de rechtspraak die het EHRM hierover heeft geveld. Dat betekent dat de lat erg hoog ligt; er moet een zekere drempel van hardheid worden bereikt. De RvS verwijst hiervoor naar de zaak N. tegen UK (EHRM 27 mei 2008, N/UK).

  • Het volstaat niet om ernstig ziek te zijn, maar het moet gaan over een aandoening die levensbedreigend is gezien de kritieke gezondheidstoestand of het vergevorderde stadium van de ziekte.
  • Volgens de RvS zegt het EHRM ook dat een Staat geenrekening moet houden met toekomstige ontwikkelingen. Ze moeten zich enkel baseren op het huidig stadium en graad van ernst van de ziekte.

In arrest nr. 225.523 zegt de RvS daarom dat de DVZ-arts het risico op amputatie van de middenvoetsbenen en tenen niet moet onderzoeken, omdat dit over een prognose gaat.

Niet altijd onderzoek nodig naar behandelingsmogelijkheden in herkomstland

Zolang de ziekte niet aan deze criteria voldoet, kan de DVZ een weigeringsbeslissing nemen en deze mensen België repatriëren zonder dat zij moeten onderzoeken of de vereiste behandeling mogelijk is in het herkomstland.

Parlementaire voorbereidende werken

De memorie van toelichting van de wet van 15 september 2006 die artikel 9ter in de Verblijfswet invoerde, legt op twee plaatsen een link met de EHRM rechtspraak over artikel 3 EVRM.

De memorie van toelichting zegt dat de vreemdelingen die bedoeld zijn in artikel 9ter Vw “sont couvert par [kunnen vallen onder]” artikel 15, b) van de richtlijn 2004/83/EG , “ten gevolge van” de EHRM rechtspraak.

Verder zegt de memorie van toelichting dat ”het onderzoek van de vraag of er een gepaste en voldoende toegankelijke behandeling bestaat in het land van oorsprong of verblijf gebeurt geval per geval, rekening houdend met de individuele situatie van de aanvrager, en wordt geëvalueerd binnen de limieten van de rechtspraak van het EHRM.”

Bewoordingen van artikel 9ter, §1, eerste lid Vw

De rechter leidt uit de bewoordingen van art. 9ter Vw dat betrokkene “op zodanige wijze lijdt aan een ziekte [une maladie telle]” af dat de ziekte in die mate ernstig moet zijn, dat men een “reëel risico” loopt voor zijn leven of zijn fysieke integriteit of een “reëel risico” loopt op onmenselijke of vernederende behandeling. Omdat in dit artikel verwezen wordt naar de uitdrukking “reëel risico” meent de rechter dat de wetgever dit criterium gebruikt, naar analogie met de beoordeling van artikel 3 EVRM door het EHRM.

Toepassingsgebied van alle hypotheses in artikel 9ter Vw stemt overeen met artikel 3 EVRM

Het feit dat artikel 9ter Vw "drie specifieke hypotheses” van ziektes bevat, impliceert volgens de Franstalige kamer van de RvS niet dat het toepassingsgebied ervan anders is dan dat van artikel 3 EVRM. Wanneer ze een minimum drempel van hardheid bereiken, stemmen deze drie types van ziektes overeen met de bepalingen van artikel 3 EVRM. De ziekte kan ofwel een reëel risico voor het menselijk leven (EHRM 12 mei 2005, Ocalan/Turkije), ofwel een reëel risico voor de fysieke integriteit (EHRM 17 september 2009 Enea/Italië), ofwel een ander reëel risico op onmenselijke of vernederende behandeling uitmaken.

Lees ook de commentaar van Kruispunt M-I

2. Inhoud Nederlandstalige RvS arresten en Franstalig RvS arrest van 16 oktober 2014

Art. 9ter Vw onderscheidt mogelijkheden die elk moeten onderzocht worden

Artikel 9ter Vw houdt volgens de Nederlandstalige kamer van de RvS en volgens het Franstalige RvS arrest van 16 oktober 2014 duidelijk twee mogelijkheden in wat betreft de ziekte van de betrokkene: de ziekte houdt een reëel risico in voor het leven of de fysieke integriteit, of zij houdt een reëel risico in op een mensonwaardige of vernederende behandeling door een gebrek aan adequate behandeling in het herkomstland.

De twee mogelijkheden zijn naast elkaar geplaatst. De tweede mogelijkheid is niet afhankelijk van de eerste mogelijkheid. Dat vergt geen nadere interpretatie.

De DVZ moet al deze verschillende mogelijkheden onderzoeken. De DVZ kan zich dus niet beperken tot het vaststellen dat een ziekte niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 3 EVRM (zoals geïnterpreteerd door het EHRM).

Artikel 9ter Vw is ruimer dan artikel 3 EVRM en Kwalificatierichtlijn

De Nederlandstalige kamer van de RvS zegt dat de hoge drempel van artikel 3 EVRM niet bepalend is voor de toepassing van artikel 9ter Vw.

De toepassingsvoorwaarden van artikel 9ter Vw zijn ruimer dan die van artikel 3 EVRM (zoals geïnterpreteerd door het EHRM). Artikel 9ter Vw kan niet alleen worden toegepast wanneer de aandoening een reëel risico voor het leven van betrokkene inhoudt, maar ook voor zijn fysieke integriteit of wanneer de ziekte een reëel risico inhoudt op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in het land van herkomst. Dit gaat om verschillende hypotheses. De laatste staat los van, en gaat verder dan de basisvereiste voor de toepassing van artikel 3 EVRM.

Hetzelfde geldt voor de Kwalificatierichtlijn in verband met subsidiaire bescherming (Richtlijn 2004/83/EG).

Duidelijke wettekst behoeft geen interpretatie, ongeacht memorie van toelichting

De vermelding van een verband met de EHRM rechtspraak in de memorie van toelichting doet geen afbreuk aan de niet voor interpretatie vatbare tekst van de wet zelf. Voorbereidende werken kunnen geen afbreuk doen aan de bewoording van de wet.

Artikel 3 EVRM en Kwalificatierichtlijn zijn minimumnormen en kunnen artikel 9ter Vw niet inperken

Artikel 3 EVRM geeft minimumnormen maar verbiedt niet dat België het recht op ruimere bescherming biedt. Door enkel te stellen dat de voorwaarden van artikel 3 EVRM niet zijn voldaan, schendt de DVZ artikel 9ter Verblijfswet.

De Kwalificatierichtlijn over subsidiaire bescherming (2004/83/EG) geeft slechts minimumnormen. Voor zover artikel 9ter Vw een ruimere bescherming voorziet dan die richtlijn, gaat het dus niet om een foutieve omzetting.

Lees ons apart bericht over het Franstalig RvS arrest van 16 oktober 2014

3. Gevolgen voor DVZ en voor verdere rechtspraak

De Dienst Vreemdelingenzaken hanteerde een strenge praktijk sinds voorjaar 2012. Sinds midden februari 2013 (na de RvV rechtspraak en in afwachting van de RvS) heeft DVZ zijn motivering van 9ter beslissingen aangepast. DVZ motiveert sindsdien dat een medische regularisatie-aanvraag niet voldoet aan de verschillende elementen van artikel 9ter Vw.

DVZ zag zijn visie van voorjaar 2012 bevestigd door de Franstalige RvS rechtspraak van eind 2013. In een overleg met Kruispunt M-I op 4/12/2013 liet DVZ wel weten dat de aangepaste motiveringen voorlopig behouden blijven. Maar de aangepaste, ruimere motivering van DVZ zou niet stoelen op een aangepast, ruimer onderzoek dan wat de EHRM rechtspraak strikt noodzakelijk acht. Uiteindelijk blijft de praktijk van DVZ dus beperkt tot het criterium van de EHRM rechtspraak. DVZ is van plan om die lijn aan te houden. Dat is mogelijk in strijd met de Nederlandstalige RvS rechtspraak en met de algemene RvV rechtspraak.

De Nederlandstalige kamer van de RvV volgt de Nederlandstalige kamer van de RvS. Zie bijvoorbeeld RvV arrest nr. 115.592 van 12 december 2013, en RvV arrest nr. 116.096 van 19 december 2013.

Op 16 oktober 2014 beëindigt de RvS zijn tegenstrijdige rechtspraak. Het Franstalig RvS arrest nr. 228.778 van 16 oktober 2014 zet zich op de lijn van de Nederlandstalige rechtspraak van de RvS.

4. Analyse en commentaar van Kruispunt M-I

Precieze analyse van wetshistoriek, parlementaire voorbereiding en DVZ praktijk

Op basis van dezelfde en andere fragmenten van de parlementaire voorbereidingen als waar de Franstalige RvS-kamer in 2013 naar verwees, komt Kruispunt M-I tot een andere conclusie.

a/ Vóór, tijdens, en na de invoering van artikel 9ter Vw in 2006 (van 1997 tot 2012), was de DVZ-praktijk én de rechtspraak van de Raad van State over de ernst van de ziekte weliswaar geïnspireerd op, maar toch duidelijk ruimer dan de rechtspraak van het EHRM. Als de wetgever artikel 9ter Vw in 2006 strikt had willen beperken tot de EHRM rechtspraak, dan zou hij dat expliciet in de Wet en memorie van toelichting hebben opgenomen. Dan zou ook de DVZ zijn praktijk al hebben aangepast onmiddellijk bij de inwerkingtreding van artikel 9ter Vw. Dat is echter niet gebeurd.

Integendeel, de memorie van toelichting bij de wet van 2006 stelt expliciet dat artikel 9ter Vw “gebaseerd is op de huidige praktijk [basée sur la pratique actuelle]”. Bron: Parl. St. Kamer Doc 51-2478/001, p. 11.

b/ De Nederlandstalige memorie van toelichting bij de wet van 2006 verschilt van de Franstalige tekst waarnaar de Raad van State verwijst in verband met het criterium voor een medische regularisatie.

  • De Franstalige tekst van de memorie van toelichting stelt dat vreemdelingen die lijden aan een ziekte zoals gedefinieerd in artikel 9ter “sont couverts par” [= vallen onder] artikel 15, b) van richtlijn 2004/83/EG, ten gevolge van de rechtspraak van het EHRM.
  • De Nederlandstalige tekst van de memorie van toelichting stelt dat vreemdelingen die lijden aan een ziekte zoals gedefinieerd in artikel 9ter Vw “kunnen, ten gevolge van de rechtspraak van het EHRM, vallen onder” de toepassing van artikel 15, b) van richtlijn 2004/83/EG.

De Franstalige tekst lijkt het criterium van artikel 9ter nogal affirmatief gelijk te stellen aan de rechtspraak van het EHRM. De Nederlandstalige tekst daarentegen lijkt het criterium van artikel 9ter te zien als een criterium dat ook de rechtspraak van het EHRM omvat, maar dat er niet noodzakelijk toe beperkt is. Bron:Parl. St. Kamer Doc 51-2478/001, p. 9.

Verder verwijst de memorie van toelichting alleen nog naar de EHRM rechtspraak voor het onderzoek inzake de "behandelbaarheid" van de ziekte. Dat is maar een deelaspect van het criterium voor een medische regularisatie. Bron: Parl. St. Kamer Doc 51-2478/001, p. 35.

c/ De vraag of artikel 9ter Vw ruimer is dan de EHRM rechtspraak kwam uitdrukkelijk aan bod in het parlement. Het Vlaams Belang weigerde het wetsontwerp dat in 2012 de medische filter invoerde te steunen omdat het minder streng is dan de principes van het EHRM. Dat feit werd eind 2011 niet tegengesproken door regering of meerderheid. Staatssecretaris Wathelet herinnerde er aan dat het wetsontwerp medische filter er niet toe strekt artikel 9ter Vw ingrijpend bij te sturen, en geen wijziging inhoudt van het algemene raamwerk. De criteria voor de beoordeling van 9ter aanvragen werden toen niet gewijzigd. Bron Kamercommissie: Parl. St. Kamer 1824/006, p. 10-11; Bron Kamer Plenair: P0056 01/12/2011 p. 64.

d/ DVZ heeft pas sinds voorjaar 2012 zijn 9ter criterium in de praktijk verstrengd, ook al was dat in de wet toen niet gewijzigd. De aanleiding voor wijziging van de DVZ praktijk was de invoering van de medische filter. Nochtans heeft deze medische filter het criterium van artikel 9ter Vw niet gewijzigd, en vermeldt de memorie van toelichting van die wetswijziging in 2012 niets van zo'n bedoeling.

Eind 2013 bevestigde de Franstalige kamer van de RvS de visie van DVZ sinds 2012. De Franstalige kamer baseerde zich daarvoor niet op de wet van 2012 maar wel op de memorie van toelichting bij de wet van 2006.

  • Zoals hierboven in punt a en b aangetoond, blijkt uit de memorie van toelichting in 2006 niet dat de wetgever artikel 9ter Vw strikt zou hebben willen inperken tot de EHRM rechtspraak over artikel 3 EVRM. Er is wel een verschil tussen de Franstalige en de Nederlandstalige tekst van de memorie van toelichting.
  • De wetswijziging van 2012 veranderde de wettelijke criteria over de graad van ernst van de ziekte niet. Ook in 2012 blijkt nergens een bedoeling van de wetgever om de 9ter criteria strikt te willen beperken tot de EHRM rechtspraak over artikel 3 EVRM.

Conclusie Kruispunt M-I

In artikel 9ter Vw en in de parlementaire voorbereidingswerken worden verschillende elementen of mogelijkheden in verband met de ziekte vermeld. Volgens ons heeft de wetgever het criterium voor een medische regularisatie zeker niet strikt of uitdrukkelijk beperkt tot de rechtspraak van het EHRM of tot een aandoening die direct levensbedreigend is gezien de kritieke toestand of het vergevorderd stadium van de ziekte. Als de wetgever dat had willen doen, had hij zich letterlijk tot dat criterium en tot die voorwaarden moeten beperken.

  • De Belgische wetgever heeft in 2006 met artikel 9ter Vw uitdrukkelijk criteria bepaald om een machtiging tot verblijf toe te kennen. Dat alleen al gaat verder dan de rechtspraak van het EHRM aangezien het EHRM zich alleen uitspreekt in de context van een repatriëring.
  • Het EVRM en ook de kwalificatierichtlijn zijn slechts minimumnormen, en de Belgische wetgever mag ruimer gaan dan dat. In die zin “moeten” de criteria van artikel 9ter Vw niet herleid worden tot de strenge rechtspraak van het EHRM over artikel 3 EVRM. De wetgever wou de minimumnormen van het EHRM wel verzekeren, maar wou ook de Belgische praktijk verankeren. Artikel 9ter Vw bepaalt eigen criteria.
  • Het is betwist of de criteria van artikel 9ter Vw allemaal strikt “kunnen” herleid worden tot de strenge rechtspraak van het EHRM over artikel 3 EVRM. De DVZ (sinds 2012) en de Franstalige kamer van de RvS (19/11/2013) menen van wel. De RvV (sinds eind 2012) en de Nederlandstalige kamer van de RvS (juni en november 2013) menen van niet.
  • In ieder geval verplicht artikel 9ter Vw tot een motivering op de diverse elementen die in artikel 9ter Vw vermeld worden. Maar er is ook een werkelijk onderzoek nodig van al deze diverse elementen. Het blijft de vraag of de feitelijke DVZ praktijk in overeenstemming is met artikel 9ter Vw.
Bericht van Kruispunt M-I