Wetswijzigingen ter bescherming openbare orde en nationale veiligheid

Gepubliceerd op

Inhoudstafel

1. Introductie

Op 29 april 2017 treedt een groot aantal wijzigingen van de Verblijfswet in werking, in het kader van de strijd tegen terrorisme en radicalisering. De wijzigingen worden ingevoerd door twee wetten:

  • de Wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken,
  • en de Wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, luik beroepen.

Deze wetswijzigingen geven Dienst Vreemdelingenzaken en de minister, of staatssecretaris meer bevoegdheden en mogelijkheden om het verblijfsrecht van vreemdelingen te beëindigen. Bovendien staat in sommige gevallen niet langer een schorsend beroep open tegen beslissingen tot beëindiging. Er wordt wel een beperkt hoorrecht ingeschreven in de Verblijfswet.

Dit bericht overloopt en analyseert de wijzigingen. Vanaf 29 april 2017 zijn alle wijzigingen ook verwerkt op de betrokken thematische webpagina's van onze website vreemdelingenrecht.be. We publiceren dan ook enkele nieuwe webpagina's over het hoorrecht.

2. Geen tussenkomst meer van Commissie van Advies

De Commissie van Advies wordt niet meer betrokken bij beslissingen tot weigering of beëindiging van verblijf. Concreet is er geen voorafgaand advies van de Commissie meer nodig bij:

  • de weigering van toegang tot het grondgebied omdat de vreemdeling geacht wordt de internationale betrekkingen van België te kunnen schaden (gewijzigd art 3, lid 1, 6° Vw)
  • de afgifte van een bevel om het grondgebied te verlaten aan een vreemdeling die noch gemachtigd, noch toegelaten is tot een verblijf van meer dan drie maanden in het Rijk of om er zich te vestigen, omdat de vreemdeling geacht wordt de internationale betrekkingen van België te kunnen schaden (gewijzigd art 7, lid 1, 4° Vw)
  • de beëindiging van het verblijf van een gevestigde of niet-gevestigde vreemdeling (oud art. 20 Vw)

Bron: art. 6 en 7 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

3. Afschaffing MB tot terugwijzing en KB tot uitzetting

Om vreemdelingen die een gevaar vormen voor onze openbare orde en nationale veiligheid sneller en makkelijker te kunnen uitwijzen, schaft de wetgever de terugwijzings- en uitzettingsbesluiten af. Voortaan kan een vreemdeling, ongeacht zijn verblijfsstatus, enkel uitgewezen worden door het nemen van een bevel om het grondgebied te verlaten (BGV). De Koning is niet langer betrokken bij de uitwijzing van vreemdelingen. De minister heeft wel nog de (gedeelde of exclusieve) bevoegdheid om vreemdelingen en Unieburgers uit te wijzen om redenen van openbare orde en nationale veiligheid. Bovendien deelt de minister zijn bevoegdheden ook met de staatssecretaris. Dit betekent dat wanneer dit bericht de minister vermeldt, de staatssecretaris telkens evenzeer bevoegd is.

Voortaan kunnen alle vreemdelingen, Unieburgers en hun familieleden, met uitzondering van personen met internationale bescherming toegekend in België, een BGV krijgen om redenen van openbare orde en nationale veiligheid, onder de volgende modaliteiten:

  • de minister of DVZ kan een einde maken aan een beperkt of onbeperkt verblijfsrecht en aan het niet-duurzaam verblijfsrecht van Unieburgers en hun familie om redenen van openbare orde en nationale veiligheid
  • de minister kan een einde maken aan het verblijf van de volgende derdelanders en Unieburgers (en familieleden) om ernstige redenen van openbare orde en nationale veiligheid:
    • de gevestigde vreemdeling
    • de langdurig ingezeten derdelander
    • de derdelander die sinds tenminste 10 jaar gemachtigd of toegelaten is tot een verblijf van meer dan 3 maanden en die sindsdien ononderbroken in België verblijft
    • de Unieburger met een duurzaam verblijfsrecht
    • het familielid van een Unieburger met een duurzaam verblijfsrecht
  • de minister kan een einde maken aan het verblijf van de volgende Unieburgers om dwingende redenen van nationale veiligheid:
    • Unieburgers die gedurende 10 voorafgaande jaren in België verbleven hebben, of
    • Minderjarige Unieburgers, tenzij de uitwijzing in het belang is van de minderjarige
    • Opmerking: volgens de Burgerschapsrichtlijn kunnen ook derdelands familieleden (van Unieburgers) die gedurende 10 voorafgaande jaren in België verbleven hebben of die minderjarig zijn, uitsluitend om dwingende redenen van nationale veiligheid uitgewezen worden. Deze derdelands familieleden worden dus onterecht niet vermeld in gewijzigd artikel 44bis Vw. Artikel 28 §3 Burgerschapsrichtlijn heeft directe werking zodat deze familieleden de toepassing ervan kunnen afdwingen voor de Belgische rechtbanken.

Bron: art. 12, 13, 26 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

4. Waarborgen bij beoordeling bedreiging en evenredigheidstoets

Tegenover de versoepelde regels tot beëindiging van verblijf van derdelanders en Unieburgers om redenen van openbare orde en nationale veiligheid, staan een aantal garanties voor de betrokkene m.b.t. de beoordeling van de bedreiging voor de openbare orde en veiligheid. Ook moeten de minister en DVZ bij het nemen van de uitwijzingsbeslissing, de belangen van de Belgische staat afwegen tegen de belangen van de betrokken vreemdeling, in de vorm van een evenredigheidstoets.

4.1. Waarborgen bij beoordeling bedreiging:

  • De beslissing moet uitsluitend gebaseerd zijn op het persoonlijk gedrag van de betrokkene en mag niet op economische gronden berusten.
  • Het gedrag van de betrokkene moet een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging zijn voor een fundamenteel belang van de samenleving.
  • Motiveringen die los staan van het betrokken individuele geval of met algemene preventieve redenen verband houden, mogen niet aangevoerd worden.
  • Eerdere strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen redenen van openbare orde en nationale veiligheid (enkel bepaald voor Unieburgers en hun familie)
  • Er wordt bij het nemen van de beslissing rekening gehouden met de ernst of de aard van de inbreuk op de openbare orde of nationale veiligheid of met het gevaar dat van betrokkene uitgaat (enkel bepaald voor derdelanders)

Bron: art. 14 en 35 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

4.2. Evenredigheidstoets:

  • Bij Unieburgers en hun familie: er wordt rekening gehouden met de duur van het verblijf in België, de leeftijd van betrokkene, zijn gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, sociale en culturele integratie in België en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong.
  • Bij derdelanders: er wordt rekening gehouden met de duur van het verblijf van betrokkene in België, met het bestaan van banden met zijn land van verblijf of met het ontbreken van banden met zijn land van oorsprong, met zijn leeftijd en met de gevolgen voor hem en zijn familieleden.

Bron: art. 14, 24 en 26 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

5. Uitwijzing van Unieburgers en familie bij fraude

Voortaan kan de minister of DVZ bij fraude die bijgedragen heeft tot het bekomen van het verblijf, het verblijfsrecht van Unieburgers en hun familieleden retroactief intrekken. Vroeger kon de minister of DVZ het verblijfsrecht in zo’n geval alleen beëindigen (ex nunc).

Naar analogie met de fraudebepalingen voor derdelanders (art. 74/20 en 74/21 Vw ingevoegd door de wet diverse bepalingen van 4 mei 2016) maken de nieuwe fraudebepalingen voor Unieburgers en hun familie een onderscheid naargelang het familielid zelf fraudeerde om een verblijfsrecht te bekomen, dan wel dat het een verblijfsrecht bekwam ten gevolge van fraude gepleegd door de Unieburger. In het eerste geval kan DVZ het verblijfsrecht van het familielid retroactief intrekken; in het tweede geval kan DVZ het verblijfsrecht alleen “beëindigen”.

In alle gevallen moet DVZ, vooraleer hij een beslissing neemt op grond van fraude, een evenredigheidstoets uitvoeren: hij moet rekening houden met de duur van het verblijf van de Unieburger of zijn familielid in België, de leeftijd van betrokkene, zijn gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, sociale en culturele integratie in België en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong.

Bron: art. 21, 22 en 25 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

6. Termijn BGV voor Unieburger en familielid

Een nieuw artikel 44ter Vw bepaalt de termijn waarbinnen de Unieburger of zijn familielid het grondgebied moet verlaten. Behalve in naar behoren aangetoonde dringende gevallen bedraagt die termijn minstens één maand vanaf de kennisgeving van het BGV.

Naar analogie met de bestaande regeling voor derdelanders kan de minister of DVZ de termijn voor vrijwillig vertrek in twee gevallen verlengen:

  • wanneer vrijwillige terugkeer niet gerealiseerd kan worden binnen de gegeven termijn.
  • wanneer de omstandigheden die specifiek zijn voor de situatie van betrokkene dit rechtvaardigen.

De betrokkene moet de aanvraag voor een verlenging van de termijn voor vrijwillig vertrek indienen bij de minister of DVZ.

Bron: art. 27 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

7. Verregaande preventieve en dwangmaatregelen voor Unieburgers en familie

7.1. Vooraf: wat zegt het Unierecht?

De wetswijziging voert de bestaande preventieve en dwangmaatregelen voor derdelanders, die een omzetting vormen van de Terugkeerrichtlijn (richtlijn 2008/115/EG), ook in voor Unieburgers en hun familie. De Terugkeerrichtlijn is echter niet van toepassing op Unieburgers en hun familieleden. Volgens de memorie van toelichting bij de wetswijziging vormen de nieuwe bepalingen echter geen omzetting van de Terugkeerrichtlijn, maar zijn ze wel grotendeels geïnspireerd op deze richtlijn.

Volgens rechtspraak van het Hof van Justitie is dat alleen toegelaten voor zover het gepast lijkt en voor zover het Unierecht zich daar niet tegen verzet. Dat laatste is niet zeker:

  • Preventieve en dwangmaatregelen vormen een inperking van het vrij personenverkeer. Krachtens het Unierecht is dat enkel toegelaten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (zie art 27, lid 1 Burgerschapsrichtlijn en o.m. HvJ 7/11/11, C-430/10, Gaydarov; HvJ 10/7/08, C-33/07, Jipa; zie ook art. 45 Handvest van de Grondrechten). De nieuwe wetsbepalingen leggen echter niet altijd een link met redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (zie de nieuwe artikelen 44quater en 44quinquies Vw), zodat de inperking van de vrijheid van verkeer ruimer is dan toegelaten.
  • Bovendien volgt uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de begrippen ‘openbare orde’ en ‘openbare veiligheid’ een communautaire en zeer restrictieve invulling moeten krijgen omdat deze afwijken van één van de grondbeginselen van de Unie: het recht op vrij verkeer. Met name moet de Unieburger of zijn familie steeds een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving. Dit laatste zal dus steeds getoetst moeten worden vooraleer eender welke preventieve of dwangmaatregel opgelegd kan worden aan een Unieburger of zijn familielid. Ook wanneer de Belgische Verblijfswet dit niet oplegt.

7.2. Preventieve maatregelen

In principe mag de Unieburger of zijn familielid niet gerepatrieerd worden tijdens de termijn voor het vrijwillig vertrek (nieuw art. 44quater Vw). Om elk risico op onderduiken te vermijden kunnen er tijdens deze termijn wel preventieve maatregelen opgelegd worden. Deze maatregelen moeten nog bepaald worden bij KB overlegd in ministerraad.

In het verleden werden al de volgende preventieve maatregelen vastgelegd voor derdelanders: zich regelmatig aanmelden bij de overheid, een financiële waarborg storten of het overhandigen van een kopie van de identiteitsdocumenten (zie art. 110quaterdecies Vb.) Waarschijnlijk zullen dezelfde maatregelen vastgelegd worden voor Unieburgers en hun familieleden.

Bron: art. 28 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

7.3. Repatriëring

Krachtens nieuw art. 44quinquies Vw gaat de minister of DVZ over tot de repatriëring van de Unieburger of zijn familielid wanneer:

  • aan de Unieburger of zijn familielid geen enkele termijn toegestaan is om België vrijwillig te verlaten;
  • de Unieburger of zijn familielid België niet verlaten heeft binnen de termijn voor vrijwillig vertrek;
  • de Unieburger of zijn familielid, vóórdat de toegestane termijn om België te verlaten verstreken is, een risico op onderduiken vormt, de opgelegde preventieve maatregelen niet nageleefd heeft of een bedreiging is voor de openbare orde of de nationale veiligheid.

Wanneer de Unieburger of zijn familielid zich verzet tegen zijn repatriëring of een risico vormt op gevaar tijdens zijn repatriëring, wordt er overgegaan tot zijn gedwongen terugkeer, zo nodig onder begeleiding. Er mogen dan dwangmaatregelen gebruikt worden, met naleving van de artikelen 1 en 37 van de wet op het politieambt.

Als de repatriëring uitgevoerd wordt door de lucht worden de maatregelen genomen die voorzien zijn in de gemeenschappelijke richtsnoeren voor repatriëring door de lucht, die als bijlage gehecht zijn aan Beschikking 2004/573/EG.

Een KB, overlegd in Ministerraad, moet een onafhankelijke instantie aanduiden die belast is met de controle op de gedwongen terugkeer en moet de nadere regels van deze controle bepalen. Volgens de Memorie van Toelichting bij de wetswijziging zal dezelfde instantie aangeduid worden die de gedwongen terugkeer van derdelands onderdanen controleert: de algemene inspectie van de politie.

Bron: art. 29 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

7.4. Uitstel van repatriëring?

Wanneer de specifieke omstandigheden van het geval dit rechtvaardigen, kan de minister of DVZ de repatriëring tijdelijk uitstellen (nieuw art. 44sexies Vw). Hij moet dit uitstel meedelen aan de Unieburger of zijn familielid.

Om elk risico op onderduiken te vermijden, kan dit gepaard gaan met preventieve maatregelen. Deze maatregelen moeten nog bepaald worden bij KB overlegd in ministerraad.

Ook kan de minister of DVZ de Unieburger of zijn familielid een verblijfplaats aanwijzen voor de tijd die nodig is om de repatriëring uit te voeren.

Bron: art. 30 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

7.5. Detentie

Voortaan kunnen Unieburgers en hun familie vastgehouden worden voor de tijd die strikt noodzakelijk is voor de uitvoering van het BGV (nieuw art. 44septies Vw). Detentie is enkel mogelijk:

  • als redenen van openbare orde, nationale veiligheid of volksgezondheid het vereisen, en
  • er geen andere, minder dwingende maatregelen, doeltreffend toegepast kunnen worden. De Verblijfswet specifieert niet wat begrepen moet worden onder “andere, minder dwingende maatregelen”. Mogelijk gaat het om de zgn. “preventieve maatregelen”, die de Koning nog moet bepalen in een in ministerraad overlegd besluit.

De bedoeling van de detentie is om de uitvoering van het BGV te garanderen.

De vasthouding mag in principe niet langer duren dan twee maanden. De minister of DVZ kan de duur van de vasthouding echter verlengen met een periode van telkens twee maanden, als de volgende voorwaarden allemaal vervuld zijn:

  • DVZ heeft de nodige stappen ondernomen om de Unieburger en zijn familielid te repatriëren binnen 7 werkdagen na hun vasthouding;
  • De nodige stappen om de Unieburger en zijn familielid te repatriëren, worden met de vereiste zorgvuldigheid voortgezet;
  • De effectieve repatriëring van de Unieburger of zijn familielid is nog steeds mogelijk binnen een redelijke termijn

Vanaf de tweede verlenging kan alleen de minister nog beslissen om de duur van de vasthouding te verlengen.

Na vijf maanden moet DVZ of de minister de Unieburger of zijn familielid vrij laten. Alleen wanneer dit noodzakelijk is voor de bescherming van de openbare orde of nationale veiligheid, kan de vasthouding telkens met een maand verlengd worden. De totale duur van de vasthouding mag niet meer bedragen dan acht maanden.

De Unieburger of zijn familielid kan beroep aantekenen tegen de beslissing tot vasthouding bij de raadkamer.

Mogen nooit vastgehouden worden:

  • niet-begeleide minderjarige Unieburgers,
  • het niet-begeleide minderjarige familielid van een Unieburger
  • het gezin van een Unieburger, als minstens één gezinslid minderjarig is

Enkele opmerkingen:

Volgens art. 27 Burgerschapsrichtlijn moeten maatregelen die lidstaten nemen om de vrijheid van verkeer en verblijf van Unieburgers en hun familieleden te beperken, zoals een vrijheidsberoving, steeds in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Volgens dit principe, dat een algemeen rechtsbeginsel is van het Unierecht, moet een wetgevende handeling:

  1. geschikt zijn om zijn doel te bereiken. De vraag is of het doel (de bescherming van de openbare orde) effectief bereikt kan worden door het doen terugkeren van een Unieburger of zijn familielid (via administratieve vrijheidsberoving en repatriëring), in een Europese ruimte zonder binnengrenzen.
  2. noodzakelijk zijn en niet verder gaan dan nodig om het doel te bereiken. De Verblijfswet voorziet wel dat detentie enkel mogelijk is voor zover er geen andere, minder dwingende maatregelen, doeltreffend toegepast kunnen worden. Maar de wet verduidelijkt nergens wat deze minder dwingende maatregelen dan wel zijn. Ook stelt zich de vraag of een vrijheidsberoving van maximum acht maanden, identiek aan de detentieregeling voor derdelanders, noodzakelijk is, gezien het relatieve gemak waarmee een Unieburger geïdentificeerd en gerepatrieerd kan worden naar zijn lidstaat van herkomst. Lidstaten zijn, i.t.t. derde staten, ingevolge het Europese loyaliteitsprincipe ertoe gebonden mekaar te helpen en zullen dus moeten meewerken aan een gedwongen terugkeer van een eigen onderdaan door een andere lidstaat.
  3. proportioneel zijn, d.w.z. dat er een afweging gemaakt wordt van alle relevante belangen. De Verblijfswet voorziet geen enkele proportionaliteitstoets bij het nemen van de beslissing tot vasthouding, waarbij terdege rekening gehouden wordt met de belangen van de betrokken Unieburger en/of zijn familielid.

Bron: art. 31 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

7.6. Inreisverbod voor Unieburgers, hun familieleden en familieleden van een Belg

In een nieuw artikel 44nonies Vw krijgt de minister of DVZ de mogelijkheid om een inreisverbod te koppelen aan sommige uitwijzingsbeslissingen voor Unieburgers, hun familieleden en familieleden van een Belg.

7.6.1. In welke gevallen?

De minister of DVZ kan een inreisverbod koppelen aan:

  • de weigering van binnenkomst of verblijf van de Unieburger en zijn familielid met BGV, om redenen van openbare orde, nationale veiligheid of volksgezondheid;
  • de beëindiging van het verblijfrecht van een Unieburger en zijn familie met BGV, om redenen van openbare orde, nationale veiligheid of volksgezondheid
  • de beëindiging van het duurzaam verblijfrecht van een Unieburger en zijn familie met BGV, om ernstige redenen van openbare orde, nationale veiligheid of volksgezondheid
  • de beëindiging van het verblijfrecht met BGV van de volgende Unieburgers, om dwingende redenen van nationale veiligheid:
    • Unieburgers die gedurende 10 voorafgaande jaren in België verbleven hebben, of
    • minderjarige Unieburgers, tenzij de uitwijzing in het belang is van de minderjarige.
    • Opmerking: volgens de Burgerschapsrichtlijn kunnen ook derdelands familieleden (van Unieburgers) die gedurende 10 voorafgaande jaren in België verbleven hebben of die minderjarig zijn, uitsluitend om dwingende redenen van nationale veiligheid uitgewezen worden. De derdelands familieleden worden dus onterecht niet vermeld in gewijzigd artikel 44bis Vw. Artikel 28 §3 Burgerschapsrichtlijn heeft directe werking zodat deze familieleden de toepassing ervan kunnen afdwingen voor de Belgische rechtbanken.

7.6.2. Duur van het inreisverbod

De minister of DVZ bepaalt de duur van het inreisverbod, rekening houdend met alle omstandigheden van het geval. Behalve wanneer de Unieburger of zijn familie een ernstige bedreiging is voor de openbare orde of nationale veiligheid, mag de duur van het inreisverbod niet langer zijn dan vijf jaar.

7.6.3. Schorsing of intrekking

De Unieburger of zijn familielid kan de schorsing of intrekking vragen na een ‘redelijke termijn’ en ten laatste drie jaar na de uitvoering ervan.

De Unieburger of zijn familielid moet de aanvraag tot schorsing of intrekking indienen bij de minister of DVZ vanuit het land van oorsprong of verblijf. Zo niet weigert de minister of DVZ de aanvraag in overweging te nemen.

De minister of DVZ heeft maximum zes maanden tijd om over de aanvraag te beslissen. De Verblijfswet regelt niet wat er moet gebeuren als er geen enkele beslissing genomen wordt binnen zes maanden. Volgens de memorie van toelichting bij de wetswijziging kan de betrokkene in dat geval de overheid dwingen om een beslissing te nemen door een beroep in te dienen bij de rechtbank van eerste aanleg of de RvV. Wellicht zal alleen een beroep bij de rechtbank van eerste aanleg nuttig zijn nu de RvV geen dwangsommen kan opleggen.

Tijdens de behandeling van de aanvraag tot schorsing of intrekking van het inreisverbod heeft de Unieburger of zijn familielid geen recht op toegang of verblijf in België.

De minister of DVZ schorst het inreisverbod of trekt het in, wanneer de Unieburger of zijn familielid het bewijs levert van een wijziging in materiële zin in de omstandigheden die destijds het inreisverbod rechtvaardigden.

7.6.4. Kritische opmerkingen

  • De Europese Burgerschapsrichtlijn (2004/38/EG) voorziet niet dat de lidstaten een echt ‘inreisverbod’ kunnen opleggen aan Unieburgers en hun familieleden. De richtlijn voorziet alleen dat een lidstaat een persoon, die effectief verwijderd is om redenen van openbare orde of nationale veiligheid, gedurende een redelijke termijn de toegang tot zijn grondgebied kan ontzeggen. De richtlijn voorziet dus niet dat een lidstaat het verblijfsrecht kan ontzeggen aan een Unieburger of zijn familielid, dat nooit verwijderd werd. Als een Unieburger of zijn familielid met een niet-verstreken inreisverbod België nooit verlaten heeft en een nieuwe verblijfsaanvraag indient zal DVZ deze aanvraag ten gronde moeten behandelen. DVZ kan dan niet beslissen om de aanvraag niet in aanmerking te nemen op basis van een bestaand inreisverbod. Dat zou indruisen tegen de Burgerschapsrichtlijn. Wel kan DVZ de aanvraag ten gronde weigeren als blijkt dat de Unieburger of zijn familielid nog steeds een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving.
  • Volgens de Verblijfswet kan je onder bepaalde voorwaarden de ‘schorsing’ of ‘intrekking’ vragen van een opgelegd inreisverbod. De Burgerschapsrichtlijn voorziet echter enkel in de mogelijkheid om de ‘opheffing’ te vragen van een inreisverbod en geen schorsing. De Verblijfswet specifieert ook niet wat het onderscheid is tussen een ‘schorsing’ en een ‘intrekking’. In principe kan dus alleen een ‘opheffing’ gevraagd worden.
  • Volgens de Verblijfswet heb je tijdens het onderzoek van de aanvraag tot opheffing geen recht op toegang tot of verblijf in België. De Verblijfswet gaat daarmee verder dan toegelaten door de Burgerschapsrichtlijn: die geeft lidstaten enkel de mogelijkheid om de toegang tot hun grondgebied te ontzeggen, niet het verblijf.
  • De nieuwe regels inzake inreisverbod zijn mogelijk strijdig met het Unierecht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie kan een uitwijzing van een Unieburger en/of familielid enkel gerechtvaardigd worden in geval van een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving. Zodra deze bedreiging niet meer aanwezig is kan de Unieburger of zijn familielid opnieuw een verblijfsrecht inroepen, wat enkel geweigerd kan worden indien er nog een dergelijke bedreiging bestaat (zie H. VERSCHUEREN, “De nieuwe Europese verblijfsrichtlijn 2004/38 sinds 30 april 2006 van toepassing: het Europees burgerschap op kruissnelheid.”, T.Vreemd. 2006). In die zin kan er moeilijk een inreisverbod met een bepaalde duur opgelegd worden, nu dit steeds zal afhangen van de individuele omstandigheden van het geval en met name van de vraag of betrokkene op een gegeven moment nog steeds een actueel gevaar vormt voor de samenleving. De opheffing van het “inreisverbod” zou dus, om in overeenstemming te zijn met de rechtspraak van het HvJ, op elk moment in de tijd gevraagd moeten kunnen worden.
  • Een inreisverbod voor Unieburgers en hun familileden houdt een inperking in van het Europees vrij personenverkeer. Volgens de Burgerschapsrichtlijn (artikel 27) moeten dergelijke maatregelen steeds in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Dat houdt onder meer in dat het inreisverbod geschikt moet zijn om zijn doel te bereiken. Het is twijfelachtig of een inreisverbod geschikt is om te beletten dat een Unieburger of zijn familielid België terug binnenkomt, nu België deel uitmaakt van een Europese ruimte zonder binnengrenzen.
  • De nieuwe regels over inreisverbod voor Unieburgers en hun familie zijn ook van toepassing op familieleden van Belgen (zie art. 40ter §2 Vw). Deze laatste categorie kan zich echter niet rechtstreeks beroepen op het Unierecht, tenzij de Belg en zijn familielid gebruik maakte van het vrij personenverkeer.

Bron: art. 33 en 34 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

8. Vertaling uitwijzingsbeslissing

De Unieburger of zijn familielid kan bij de minister of DVZ verzoeken om een schriftelijke of mondelinge vertaling van de belangrijkste elementen van de uitwijzingsbeslissing, eventueel met inreisverbod, met inbegrip van informatie over de beroepsmiddelen, in een taal die de Unieburger of zijn familielid begrijpt, of waarvan men redelijkerwijs kan veronderstellen dat hij die begrijpt.

De uitwijzingsbeslissing moet deze mogelijkheid uitdrukkelijk vermelden.

Bron: art. 37 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

9. Einde verblijf langdurig ingezetene met tweede verblijf in België

Als een langdurig ingezetene met tweede verblijf in België een actuele en voldoende ernstige bedreiging is voor de openbare orde of nationale veiligheid kan de uitwijzingsbeslissing uitgebreid worden tot het grondgebied van de EU. Vroeger gebeurde dat met een MB tot terugwijzing; voortaan kan dat met een gewoon BGV. De minister of DVZ moet de lidstaat die de status van langdurig ingezetene verleend heeft, wel raadplegen bij het nemen van de beslissing.

Als de betrokkene ook internationale bescherming geniet in een andere lidstaat, kan de minister of DVZ de uitwijzingsbeslissing enkel in de volgende gevallen uitbreiden tot het grondgebied van de EU:

  • als hij geen internationale bescherming meer geniet, of
  • als er ernstige redenen bestaan om hem te beschouwen als een bedreiging van de nationale veiligheid, of
  • als hij, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf, een bedreiging vormt voor de openbare orde.

In geen geval mag de betrokkene uitgewezen worden naar een land waar hij blootgesteld wordt aan een schending van het non-refoulementbeginsel.

De wijzigingen zijn een omzetting van de EU-richtlijn over langdurig ingezeten derdelanders.

Bron: art. 41 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

10. Hoorrecht

Het hoorrecht, dat een algemeen rechtsbeginsel is, wordt gedeeltelijk verankerd in de Verblijfswet.

10.1. In welke gevallen?

Het hoorrecht is voorzien telkens als de minister of DVZ overweegt een verblijfsrecht van meer dan drie maanden te beëindigen of in te trekken.

Andere situaties: er is dus géén wettelijk hoorrecht voorzien:

  • voor weigeringsbeslissingen (bv. van een verblijfsaanvraag, een vraag voor verlenging van verblijf of een aanvraag voor een statuutswijziging)
  • bij beslissingen over kort verblijfsrecht (van maximum drie maanden).
  • bij de afgifte van een bevel om het grondgebied te verlaten aan een persoon in onwettig verblijf
  • bij andere beslissingen, zoals inreisverbod of preventieve of vrijheidsbeperkende maatregelen

Uitzonderingen: er wordt ook geen hoorrecht toegepast in de volgende gevallen:

  • als redenen van staatsveiligheid zich daartegen verzetten
  • als bijzondere omstandigheden, eigen aan het geval, dit in de weg staan of verhinderen, omwille van hun aard of ernst
  • als de betrokkene ‘onbereikbaar’ is

10.2. Hoe?

Als de minister of DVZ overweegt een verblijfsrecht van meer dan drie maanden te beëindigen of in te trekken (en er geen uitzondering op het hoorrecht is), brengt de DVZ de betrokken vreemdeling of Unieburger hiervan schriftelijk op de hoogte.

De vreemdeling of Unieburger krijgt in principe 15 dagen tijd vanaf de ontvangst van de brief van de minister of DVZ om relevante elementen schriftelijk over te maken die het nemen van de beslissing kunnen verhinderen of beïnvloeden. DVZ of de minister kan de termijn, rekening houdend met de omstandigheden eigen aan het geval, inkorten of verlengen, indien dat nuttig of noodzakelijk blijkt te zijn voor het nemen van een beslissing.

Deze wettelijke regeling van het “hoorrecht” houdt dus slechts een schriftelijke communicatie in, en is geen recht om mondeling gehoord te worden.

10.3. Kritische opmerkingen

  • Hoorrecht voor te beperkt toepassingsgebied. Volgens rechtspraak van het Hof van Justitie is het hoorrecht verplicht “in elke procedure die kan leiden tot een administratieve of rechterlijke beslissing die de belangen van een persoon nadelig kan beïnvloeden". De administratieve overheden van een lidstaat moeten hoorrecht voorzien telkens wanneer zij besluiten nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, zelfs wanneer de toepasselijke reglementering niet uitdrukkelijk in een dergelijke formaliteit voorziet (HvJ Sopropé, C-349/07). Ook de Raad van State en het Grondwettelijk Hof erkennen het hoorrecht als een algemeen rechtsbeginsel dat gerespecteerd moet worden, zelfs wanneer dit niet uitdrukkelijk voorzien is bij wet (RvS 15/9/04, nr. 134.963; GwH 30/3/99, nr. 40/99). Volgens de Raad van State veronderstelt een maatregel die de belangen van een persoon ernstig aantast of benadeelt, dat de betrokkene voorafgaandelijk gehoord wordt. Het hoorrecht geldt dus ook in volgende gevallen:
    • Het kan dus evenzeer gaan om een nadelige beslissing over kort verblijf of andere nadelige beslissingen, zoals een inreisverbod of preventieve of vrijheidsbeperkende maatregelen.
    • Zowel het Hof van Justitie als de Raad van State hebben al aanvaard dat de hoorplicht ook gerespecteerd moet worden bij een weigering van een gevraagd voordeel (zie o.m. HvJ C 277/11; HvJ C 287/02; HvJ C 349/07 en RvS 9/6/15, nr. 231.480).
    • In het arrest Boudjlida heeft het Hof van Justitie ook uitdrukkelijk gesteld dat een onwettig verblijvende derdelander het recht heeft om gehoord te worden vooraleer een EU-lidstaat een terugkeerbesluit aflevert (HvJ 11/12/14, Boudjlida, C-249/13).
    • Bijgevolg moet het beginsel van het hoorrecht evenzeer gerespecteerd worden bij beslissingen over kort verblijf, bij weigeringen van verblijf, bij de afgifte van een BGV aan een persoon in onwettig verblijf en bij andere beslissingen die de belangen van de vreemdeling nadelig aantasten. Ook wanneer dit niet voorzien is in de Verblijfswet.
  • Hoorrecht en evenredigheidstoets. De Burgerschapsrichtlijn legt een evenredigheidstoets op bij elke beslissing die het vrij verkeer van Unieburgers en hun familie beperkt, dus ook bij een weigeringsbeslissing (zie art. 15 juncto 31 en 28 richtlijn 2004/38/EG). Het valt moeilijk in te zien hoe overheden de evenredigheidstoets kunnen toepassen zonder de betrokken Unieburger of zijn familielid te horen.
  • Uitzondering op hoorrecht. De Verblijfswet voorziet geen hoorrecht indien bijzondere omstandigheden, eigen aan het geval, dit in de weg staan of verhinderen, omwille van hun aard of ernst. Uit rechtspraak volgt dat uitzonderingen op het hoorrecht restrictief geïnterpreteerd moeten worden en enkel toegelaten zijn ter bescherming van een hoger algemeen belang (RvS nr. 78.360, 26 januari 1999; RvS, nr. 78.887 van 23 februari 1999). De uitzondering in de Verblijfswet lijkt te ruim geformuleerd en kan de hoorplicht uithollen.
  • Hoe wordt het hoorrecht concreet toegepast? Uit rechtspraak volgt dat de overheid verplicht is vóór het nemen van de beslissing aan de betrokkene mee te delen op welke elementen de administratie haar besluit wil baseren (HvJ 18-12-2008, Sopropé, C-349/07; HvJ C-32/95, Commissie/Lisrestal; en Mediocurso/Commissie; RvS nr. 146.472, 23 juni 2005; RvS 126.220, 9 december 2003). Om op een nuttige wijze het hoorrecht te kunnen uitoefenen zou DVZ dus vóór elke eventueel nadelige beslissing (inzake verblijf, vasthouding enz.) zijn ontwerp-beslissing met motivatie moeten overmaken aan de vreemdeling, zodat die eventuele relevante informatie kan overmaken. De Verblijfswet specifieert echter niet hoe de hoorplicht concreet toegepast zal worden.

Bron: art. 45 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

Meer info over hoorrecht:

11. Uitzondering op motiveringsplicht bij administratieve beslissingen

Voor het eerst voorziet de Verblijfswet een uitzondering op het principe dat administratieve beslissingen gemotiveerd moeten zijn. De overheid moet de feiten die de beslissingen rechtvaardigen niet langer vermelden indien redenen van staatsveiligheid zich daartegen verzetten.

Bron: art. 45 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

12. Uitzondering op van rechtswege schorsend annulatieberoep

De van rechtswege schorsende annulatieberoepen, opgesomd in artikel 39/79 Vw, waarbij geen gedwongen terugkeer van de vreemdeling mogelijk is tijdens de beroepsprocedure, zijn niet meer in alle gevallen schorsend. Volgens een nieuwe §3 hebben de betrokken beroepen geen automatisch schorsend karakter meer als de beslissing waartegen het beroep ingediend wordt, steunt op ‘dwingende redenen van nationale veiligheid’. Dat laatste zal blijken uit de beslissing zelf: de minister of DVZ moet in de beslissing vermelden dat het gebaseerd is op dwingende redenen van nationale veiligheid in de zin van artikel 39/79 §3 Vw.

  • Het begrip ‘dwingende redenen van nationale veiligheid’ komt ook voor als criterium voor beëindiging van het verblijf van specifieke categorieën van Unieburgers. Hoewel het gaat om hetzelfde begrip, is het toepassingsgebied hier ruimer. Elke beslissing die opgesomd is in artikel 39/79 §1 Vw (waartegen in principe een automatisch schorsend annulatieberoep ingediend kan worden) kan de vermelding bevatten dat het verblijf beëindigd of geweigerd wordt "om dwingende redenen van nationale veiligheid" (en dan is er geen van rechtswege schorsend annulatieberoep).
  • Volgens het Hof van Justitie veronderstelt het begrip ‘dwingende redenen van nationale veiligheid’ niet alleen een aantasting van de nationale veiligheid maar ook dat deze aantasting bijzonder ernstig is. Het Hof oordeelde al dat seksuele uitbuiting van kinderen beschouwd kan worden als een dwingende redenen van nationale veiligheid (HvJ 23/11/10, Tsakouridis, C-145/09 en HvJ 22/5/12, C-348/09)
  • Als de betrokkene alsnog een schorsing wil bekomen van zijn gedwongen terugkeer kan hij een gewoon schorsingsberoep indienen, desgevallend volgens de procedure van uiterst dringende noodzakelijkheid.

12.1. Kritische opmerkingen

  • Het EHRM oordeelde al dat de Belgische UDN-procedure geen garantie biedt op een daadwerkelijk rechtsmiddel (EHRM 27/02/14, Josef t. België). Nu wordt het recht op een daadwerkelijk beroep nog verder afgebouwd bij dwingende reden van nationale veiligheid. Deze wetswijziging is dus mogelijk in strijd met artikel 13 EVRM, in combinatie met de schending van een ander verdragsartikel.
  • De wetswijziging heeft tot gevolg dat de overheid die de beslissing neemt voortaan zelf kan beslissen of de burger in casu een automatisch schorsend beroep heeft. Dit kan neerkomen op willekeur en rechtsonzekerheid.

Bron: art. 3 van de wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, luik beroepen, in werking getreden op 29 april 2017. en art. 45 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017.

13. Verblijfsaanvraag tast bestaan eerdere uitwijzingsbeslissing niet aan

Het indienen van een verblijfsaanvraag, asielaanvraag of aanvraag voor tijdelijke bescherming door een vreemdeling die eerder al een BGV kreeg of een beslissing tot terugdrijving (aan de grens), tast het bestaan van de vroegere uitwijzingsbeslissing (= BGV of beslissing tot terugdrijving) niet aan. Als de vreemdeling een voorlopig verblijfsrecht krijgt in afwachting van een beslissing over zijn aanvraag, wordt de uitvoerbaarheid van het BGV of de beslissing tot terugdrijving slechts opgeschort. De uitwijzingsbeslissing herleeft echter van zodra de aanvraag geweigerd wordt.
Volgens de voorbereidende werken doet de wetswijziging geen afbreuk aan de bestaande praktijk van DVZ om toch een nieuwe uitwijzingsbeslissing te nemen. Ingevolge art. 74/11 Verblijfswet, dat ongewijzigd bleef, zal de tweede uitwijzingsbeslissing steeds gepaard gaan met een inreisverbod nu de eerste uitwijzingsbeslissing niet uitgevoerd werd.
Bron: art. 5 wet tot wijziging van de Verblijfswet met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, in werking getreden op 29 april 2017

Meer info